Ing. Agr. (M.Sc.) Alfredo S. Molinas M.: como Asesor
Agroambiental de la Unión de Gremios de la Producción (UGP); he creído
conveniente publicar en el BLOG para el debate y discusión la “Propuesta de
Ordenamiento Territorial de los Departamentos de Boquerón y Alto Paraguay de la
Región Occidental o Chaco”, lanzado en Noviembre del 2006.
Lanzamiento Oficial de la Propuesta de Ordenamiento Territorial de los
Departamentos de Boquerón y Alto Paraguay de la Región Occidental o Chaco – Noviembre
del 2006
I.- Consideraciones Especiales de la Propuesta de Ordenamiento
Territorial:
1.- El concepto de ordenación del espacio se
refiere fundamentalmente a la racionalización y visión de futuro del uso del
espacio administrado por las instituciones políticas y administrativas y la
introducción de correctivos, ajustes y modificaciones a los vicios que puedan
existir en materia de ocupación de hecho, de ausencia de un plan regulador
urbano – rural, así como la emergencia de factores exógenos no controlables.
2.- La ordenación territorial, el ordenamiento
del espacio urbano y rural se circunscribe al concepto de planificación
regional, preparando el terreno para las intervenciones posteriores,
considerando la búsqueda de los objetivos siguientes:
a).- Planificación del desarrollo según
criterios económicos, en la perspectiva de pautar la dinámica de las
inversiones, la radicación de capitales y la evaluación de los impactos
ambientales.
b).- Asignación y distribución de funciones
para cada tipo y extensión de suelo, en el marco del concepto general de padrón
general de utilización de suelos.
c).- Emplear y diseñar mecanismos que deciden
la localización y dimensionamiento de los distintos usos y proyectos
configurando un marco para el aprovechamiento actual y potencial- futuro.
d).- Ordenar y fijar nuevos escenarios de la
intervención política regional, en el marco de un plan general regulador de
crecimiento y plan de gestión general de recursos naturales y medio ambiente.
3.- En el marco de la propuesta para los
Departamentos de Boquerón y alto Paraguay, la temática cada vez es más que
importante y de suma urgencia, considerando que la región integra un sistema
ambiental sumamente delicado como el Gran Chaco Sudamericano; administra costas
y cuencas de dos ríos internacionales
como el Pilcomayo y el Paraguay; controla el flujo de las comunicaciones entre Paraguay y Argentina, Paraguay Bolivia y
Paraguay Brasil a través de carreteras
de importancia a nivel internacional (Transchaco, Corredores del Occidente-
Bioceánicos); territorio afectado por el megaproyecto del Acueducto Chaco
Central y en los últimos tiempos, administra proyectos vinculados a la Reserva
de la Biosfera, manejo sustentable del Pantanal y otras iniciativas para Parques nacionales , proyectos
ambientales binacionales ( Medanos del chaco, chovoreca) y recibe el impacto de
la habilitación de nuevos centros de
servicios, demanda de servicios sociales ( salud, educación, agua potable,
disposición de basuras y excretas, etc).
II.- Propuesta Técnica de Ordenamiento Territorial:
Se construyo escenario respetando las pautas
establecidas y definidas en las normativas Municipales (Ordenanzas) y
Resoluciones Departamentales , para cada caso para avanzar en la estructuración
de las actividades siguientes:
1.- Caracterización territorial, aspectos y
situaciones críticas, graficadas en planos y cartas georreferenciadas,
planillas y cuadros de estudios sobre tráfico automotor y asentamientos humanos
y comerciales, así como los desafíos emergentes.
2.- Valoración de los grandes temas
ambientales, situación de acuíferos, uso de suelos, inversiones extranjeras e
industriales, con alternativas de tratamiento institucional e
interinstitucional.
3.- Revisión y sistematización del marco legal
e institucional, normativas y reglamentación actuales y su relacionamiento y
necesidades de reformulación y/o adecuación.
4.- Valoración de las normativas y planes
departamentales y municipales existentes; factores exógenos en los grandes
temas.
5.- Capacidad institucional para desarrollar,
elaborar y administrar-gerenciar proyectos , programas comunicacionales y
conflictos. Líneas políticas de gestión territorial.
6.- Interdependencia en fronteras
intermunicipales y relación con territorios con otros departamentos y países
(Argentina, Brasil y Bolivia). Rol y función de las Comisiones Vecinales y
organizaciones de la sociedad civil-empresas.
7.- Identificación y definición de puntos
críticos. Caracterización y/o valoración de la criticidad. Propuestas de
reordenamiento y alternativas: flujos de tránsitos y mercaderías, grandes
propietarios, territorios y espacios de
entidades nacionales, etc.
8.- Georeferenciamiento y mapeo de prioridades
y puntos críticos.
9.- Análisis de vulnerabilidades, amenazas y
riesgos naturales y provocados. Gestión de riesgos. Propuestas y lineamientos
para planes de contingencias y emergencias.
III.- Introducción a la Propuesta
Técnica de Ordenamiento Territorial:
1.- Conceptualmente se puede indicar que el territorio es la
especialización de los procesos históricos entre los componentes biofísicos del
ambiente y la sociedad organizada. (MAG 1993a). A partir de esta noción, es
posible analizar el conjunto de interrelaciones y articulaciones que se
establecen en el tiempo entre la sociedad y la naturaleza, en función de un
territorio; resumidas por la ocupación y utilización de los componentes
naturales en cada momento del desarrollo. Como resultado de este análisis se
obtiene el valor que la sociedad asigna a su territorio y a su ambiente.
2.- El estudio de los procesos de toma de decisiones, determinado por la
articulación entre el Estado y la sociedad, constituye otra vía de análisis; en
la misma, las Instituciones establecen principios rectores, normas,
procedimientos, formas de organización y administración, que regulan la
relación entre la sociedad y el Estado en su conjunto, es decir, entre
gobernantes y gobernados.
3.- Estas dos vías de análisis no están realmente en contradicción, incluso,
es necesario apreciarlas como recursos complementarios para la gestión
integrada Naturaleza-Sociedad-Estado. Actualmente se presentan diversos elementos
que actúan de manera negativa sobre el ambiente, en algunos casos de forma
directa sobre el medio como por ejemplo la ampliación de la frontera agrícola
que sigue en aumento, los conflictos de uso de agua, etc. y en otros casos lo
afecta de manera indirecta como políticas sectoriales aisladas, estrategias
poco claras, es decir, una inadecuada gestión de los recursos, la cual debería
estar inmersa en las políticas de desarrollo nacional.
4.- Los procesos de degradación ambiental
ocasionan daños, en algunos casos irreversibles, a la base patrimonial natural
y socioterritorial; en consecuencia, resulta imprescindible controlar dichos
procesos. En este sentido, se requiere fijar una política para el ordenamiento
ambiental del territorio y la fiscalización del uso de los recursos naturales,
para lo cual resulta de suma importancia realizar una zonificación ambiental
del territorio.
5.- El ordenamiento ambiental del territorio podría definirse como la
organización y administración estratégica del espacio, como ámbito de armoniosa
interrelación y articulación entre los componentes del medio natural, del medio
construido (sistemas de asentamientos humanos, redes de infraestructura,
equipamientos, servicios, actividades) y de la sociedad. MAG (1993a).
6.- Para llegar al ordenamiento ambiental del territorio, existen varias
metodologías, las cuales han sido desarrolladas bajo diferentes condiciones,
pero que de una u otra manera son alternativas que deberían tenerse en cuenta.
La propuesta metodológica que se va a utilizar en este trabajo es la
zonificación ambiental territorial, con la cual se está abriendo otra alternativa
más de discusión para el ordenamiento ambiental del territorio en la República
del Paraguay.
7.- La propuesta es la aplicación de una
metodología para una zonificación ambiental del territorio en ámbito municipal,
que servirá de base para el ordenamiento ambiental del territorio, para lo cual
será necesario la realización de un diagnóstico de la situación
biogeo-socioeconómica y sobre esa base proceder a establecer los criterios para
la zonificación ambiental del territorio considerado.
8.- Con este planteamiento de zonificación
ambiental del territorio, se consolidarán las conceptualizaciones basadas en un
enfoque de carácter sistémico, más acordes con la realidad biogeoecológica, lo
cual facilitará la formulación de políticas de manejo, de ocupación y configuración
territorial.
9.- A fin de facilitar la comprensión de la
ubicación espacial del trabajo de zonificación ambiental del territorio
propuesto se hace una breve descripción de la misma:
9.1- La República del Paraguay situada en el
centro de América del Sur, se halla ubicada entre los meridianos 54° 19' y 62°
38' Oeste y los paralelos 19° 18'y 27° 30' Sur, con una superficie de 406.752
kilómetros cuadrados. El país posee dos grandes regiones naturales bien
diferenciadas y separadas por el río Paraguay que son la región Oriental y la
región Occidental o Chaco.
9.2.- La Región Occidental o Chaco de la
República del Paraguay cubre una superficie de 246.625 kilómetros cuadrados, o
sea, el 60.7 % de la superficie total del país y una población aproximada de
90.000 habitantes, correspondiente al 2 % de la población total del país.
9.3.- El área de trabajo corresponde al
municipio Filadelfia, departamento Boquerón, región Occidental o Chaco de la
República del Paraguay. Dicho municipio tiene una superficie de 2.340 km2 y cuenta con una población de alrededor de
8.000 habitantes, correspondiendo el 60 % de la población total del
Departamento, según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992. La
ciudad de Filadelfia se halla ubicada a los 22° 15' Sur y 60° 00' Oeste, con
una superficie del área urbana de 10.5 km2 y una población de 5.000 habitantes. El clima
corresponde al semiárido con una precipitación media anual de 700 mm. La
temperatura media anual es de 25°C, pero existe una fuerte variación entre los
extremos, es así que la diferencia entre las temperaturas medias máximas y
mínimas es de 13°C y entre la máxima y mínima absoluta es de 47°C..
IV.- Objetivos de la Propuesta
Técnica de Ordenamiento Territorial:
1.- Consideraciones Generales
de los Objetivos Propuestos:
1.1.- Un requisito de todo trabajo de
investigación, es que el mismo debe contar con objetivos claramente definidos
por el investigador.
1.2.- Salinas (1991), entiende los objetivos
de un trabajo de investigación como los fines a ser logrados con la realización
del mismo; es decir, es lo que se quiere hacer, lograr, conocer o analizar.
1.3.- Algunos autores lo denominan propósito o
finalidad, razón por la cual podrían considerarse como sinónimos estos
términos.
1.4.- Los mismos pueden ser principales o
generales y secundarios o específicos. Cabe destacar que los objetivos de un
trabajo no siempre arrojan los resultados esperados, por tanto, se debe tener
cuidado a la hora de fijarse los objetivos de un trabajo de investigación.
1.5.- Es así que seguidamente se presentan los
objetivos de la propuesta de zonificación ambiental del territorio en un ámbito
municipal.
2.- Objetivos
de la Propuesta Técnica de Ordenamiento Territorial:
2.1.- Objetivo Generales:
Aportar elementos teóricos y metodológicos
para la realización de una zonificación ambiental del territorio en un ámbito
municipal específico de la República del Paraguay.
2.2.- Objetivos
Específicos:
Abordar un proceso teórico-metodológico de ordenamiento
ambiental del territorio, que tiene como base una zonificación ambiental del
territorio, articulado a los pasos secuenciales siguientes:
2.2.1.- Realizar un diagnóstico biogeo-socioeconómico
del municipio Filadelfia, departamento Boquerón, Chaco paraguayo.
2.2.2.- Realizar una zonificación geoecológica
y establecer las bases de las condiciones socioeconómicas en el municipio
Filadelfia.
2.2.3.- Proponer una zonificación ambiental del territorio del municipio Filadelfia
y los criterios básicos para su reglamentación, base de un proceso de
ordenación ambiental del territorio, de conformidad con lo pautado en el
Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio de la República
del Paraguay.
V.- Justificativo de la Propuesta Técnica de Ordenamiento Territorial:
1.- Criterios que Respaldan de la Propuesta
Técnica de Ordenamiento Territorial:
1.1.- La ordenación del territorio es un
proceso que se viene llevando cabo en algunos países desde mediados del
presente siglo, pero con enfoques y en realidades socioculturales distintas a
la latinoamericana, lo que hace necesario desarrollar metodologías propias en
algunos casos o adecuar las ya existentes a la realidad. Es decir, no deben
verse las propuestas metodológicas como "recetas", sino como enfoques
que pudieran servir para ciertas condiciones socioterritoriales. Dentro de este
contexto y en varios años de trabajo, los enfoques tradicionales de
ordenamiento territorial, no han satisfecho las expectativas por lo que algunos
investigadores han desarrollado metodologías donde la variable ambiental está
presente desde un primer momento; igualmente juega un papel importante la
incorporación de la población como parte integrante del ambiente en el contexto
del ordenamiento territorial.
1.2.- Desde el punto de vista teórico, con el
proyecto de zonificación ambiental del territorio en un ámbito municipal, como
base para el ordenamiento ambiental del territorio, se pretende validar la
metodología de la zonificación ambiental del territorio como procedimiento para
darle coherencia a la concepción del desarrollo sustentable.
1.3.- Con la aplicación de la metodología a un
estudio de caso, se logrará poner en práctica principios teórico-prácticos que
permitirán verificar su grado de adaptabilidad a una situación real, con miras
a su adecuación y enriquecimiento.
1.4.- La aplicación práctica de la metodología
planteada a nivel del municipio Filadelfia en la República del Paraguay, sienta
bases para la discusión del enfoque que podría tomarse para el ordenamiento
ambiental del territorio del país, en momentos en que se adelanta la fase
inicial del proceso ordenamiento territorial.
1.5.- A través de la implementación del
proyecto se estarán sentando las bases técnicas para la racionalización,
reforma y reorganización de la generación y utilización de la información referente
a la tenencia, uso actual y potencial de los recursos naturales, en especial:
suelos, vegetación y agua, conducente a la formulación, implementación y
consolidación de la Política Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio.
1.6.- Es de destacar que el municipio
Filadelfia, departamento Boquerón, Chaco paraguayo, corresponde a uno de los
ejes de interés prioritario que se definen como áreas de investigación,
integración, ordenamiento y gestión de la primera etapa de la propuesta del
Sistema Nacional de Ordenamiento Ambiental del Territorio, el cual se encuentra
en el Anteproyecto de Ley.
1.7.- La situación geoecológica del municipio
es representativa de aproximadamente 25 % del territorio nacional, además en
relación a la producción e industrialización de productos lácteos se encuentra
a la vanguardia en el Paraguay, de allí su importancia en términos del alcance
territorial indirecto del trabajo planteado.
1.8.- La Constitución Nacional del Paraguay de
1992 ha introducido por primera vez el tema ambiental en el nivel jerárquico
normativo más alto del país; en el mismo se encuentra la Declaración Fundamental
del Derecho Ambiental, donde en uno de sus artículos expresa claramente que
toda persona tiene derecho a habitar un ambiente saludable y ecológicamente
equilibrado, sin poner ningún tipo de requisito ni obligación hacia ella.
1.9.- Igualmente, en el mismo artículo se
expresa la importancia e interés que se tiene por la preservación,
conservación, recomposición y mejoramiento del ambiente, así como el desarrollo
integral del ser humano; los cuales orientarán la legislación y la política
ambiental. Esto último es fundamental, ya que da legitimidad al Anteproyecto de
Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio.
1.10.- El hecho de que artículos de carácter
general estén expresados en la Constitución Nacional deja ver el interés que
existe hacia la cuestión ambiental, quedando el ordenamiento ambiental del
territorio como un elemento fundamental de la política ambiental del país.
1.11.- De igual manera, existen varios artículos
en la Constitución referidos al medio ambiente, los cuales de una u otra forma
están relacionados con el ordenamiento ambiental del territorio como elemento
fundamental de la planificación, para llegar al desarrollo sustentable.
1.12.- El derecho ambiental vigente
actualmente contiene mayor cantidad de disposiciones que el anterior, pero
continúa siendo muy disperso, lo cual se pretende atenuar en cierta medida con
la implementación de la Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio,
necesitando la misma de una comprobación que se podría lograr con este trabajo
en un ámbito municipal.
2.- La Propuesta Técnica de Ordenamiento
Territorial:
2.1.- No sería muy adecuado dar al concepto
ordenamiento territorial un contenido universalmente válido, esto dependerá del
grado de desarrollo relativo del país que se trate, de las necesidades a
satisfacer y, lo que es más importante, de la gravedad de las
disfuncionalidades que puedan observarse en
el manejo de las normativas aplicables para la regulación y eventual
corrección de dichas disfuncionalidades.
2.2.- No debe olvidarse que, en sus distintos
niveles, el mejoramiento del hombre y su calidad de vida en general es fin
último del quehacer del estado. Este para el logro de sus objetivos últimos,
recorre caminos paralelos, por un lado, cumple la función normativa y
reguladora que le es propia, y por el otro promueve toda forma hábil de
autoprotección y participación activa de la comunidad en múltiples procesos
sociales como contraparte de responsabilidad social que acompaña a la acción
gubernamental.
2.3.- Es necesario ubicar al ordenamiento
territorial entre las demandas legítimas de la comunidad, como un escalón de
una pirámide en cuyo vértice superior se inscribe la asignación de recursos, la
localización de actividades económicas y las decisiones de más alto nivel
político.
2.4.- Este vértice superior también, en cierta
manera, define los objetivos nacionales del desarrollo, lo que supone
movimientos, cambios, ajustes y reordenamientos en el territorio.
Consecuentemente, puede ubicarse en un segundo escalón de la pirámide todo lo
referente a la ordenación territorial de acuerdo a los requerimientos y necesidades
surgidas de su cúspide.
2.5.- Estas consideraciones permiten arribar a
la conclusión de que el segundo escalón debe ser protegido y custodiado por una
tercera línea de la pirámide, constituida en última instancia por una política
eficaz y adecuada de protección ambiental que acompañe los movimientos y
fenómenos que se van produciendo en el territorio.
2.6.- Una vez expuestas estas reflexiones,
se hace necesario dar algunas definiciones de diferentes autores de
ordenamiento territorial. La Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, (LOOT),
Gaceta Oficial de la República de Venezuela, N°3.238, del 11 de agosto de 1983,
define la ordenación territorial como: La regulación y promoción de la
localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y
sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de
lograr una mejor armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización
de la explotación y uso de los recursos naturales, y la protección y valoración
del medio ambiente como objetivos fundamentales del desarrollo integral.
2.7.-Claudius Petit, en 1950, definió la
ordenación territorial como "la búsqueda en el ámbito geográfico de la
mejor repartición de los hombres en función de los recursos naturales y de las
actividades económicas". Massé (1974) citado por Méndez (1992).
2.8.- La ordenación territorial tiene por fin
realizar una distribución geográfica óptima para asegurar a los hombres y a sus
comunidades las mejores condiciones de vida en un medio agradable. Salomón de
Padrón (1977) citado por Méndez (1992).
2.9.- Azpúrua y Col (1979) citado por Méndez
(1992), establecen que la ordenación del territorio tiene por objeto "ordenar
las actividades productivas y sociales sobre el espacio nacional, orientando el
proceso de poblamiento en la búsqueda de una calidad de vida y el bienestar del
hombre, mediante el aprovechamiento racional de los recursos naturales, todo
ello en respuesta a las estrategias del plan de desarrollo económico y social a
largo plazo y del plan de conservación, defensa y mejoramiento ambiental".
2.10.- Para Meier (1978) citado por Méndez
(1992), la ordenación del territorio es la palanca fundamental de la planificación
del espacio y del ambiente, la cual consiste en la organización de la ocupación
de los espacios concretos, teniendo en consideración el impacto o influencia de
las actividades humanas sobre el medio geográfico natural y el hábitat social.
2.11.- Para Brewer Carías (1980) citado por
Méndez (1992), la ordenación territorial está asociada con una política
implementada por el Estado, con la que se pretende intervenir el proceso de
desarrollo económico.
2.12.- Azpúrua y Gabaldón (1982) citado por
Méndez (1992), entienden la ordenación del territorio como una estrategia
básica del Estado para armonizar las actividades del hombre con el
aprovechamiento de los recursos naturales y sus potencialidades, en prosecución
de su bienestar económico y social.
2.13.- Méndez (1992), entiende por ordenación
del territorio un proceso planificado y una política del Estado, de naturaleza
política, técnica y administrativa, que se plantea el análisis de un sistema
socio territorial concreto, en lo que respecta a sus elementos biogeofísicos y
socioeconómicos, con la finalidad de darle curso a un proceso que conduzca a
organizar y administrar el uso y ocupación de ese espacio, la localización de
actividades económicas, el equipamiento y configuración territorial, de
conformidad con las condiciones naturales y de los recursos naturales y de la
dinámica social, para prever los efectos que provocan las actividades
socioeconómicas en esa realidad socioterritorial y establecer las acciones a
ser instrumentadas, con miras a que se cumplan los objetivos del manejo
adecuado de los recursos naturales, de la calidad de vida y del crecimiento
económico sostenible.
2.14.- Azpúrrua, P y Gabaldón, A. (1980),
conciben la ordenación del territorio como un instrumento del proceso
planificado de desarrollo el cual tiene fines sociales. Este entiende que la
ordenación se adecua a las políticas del país, teniendo una visión integral que
permite orientar un desarrollo sustentable, con todas las implicaciones del
mismo, dado que la ordenación del territorio tiene por objeto la mejor
distribución de las actividades productivas y sociales sobre el territorio
nacional.
2.15.- Para Azpúrrua, P y Gabaldón, A.
(1980), dentro del contexto de la ordenación territorial , se destacan cuatro
criterios sustantivos:
2.15.1.- Primero, que la ordenación
territorial tiene un intérprete: la población, la cual a través de sus actividades
incide sobre el entorno físico al ocuparlo para aprovechar los recursos
naturales. La ordenación territorial tiene como escenario la extensión total
del país y comprende inclusive los ámbitos urbanos, es así que Lebret (1966)
citado por Azpúrrua, P y Gabaldón, A. (1980), expresa que la organización de un
territorio es una adaptación de las funciones económicas y sociales que
resultan de su relieve, de su hidrología, de su suelo, de sus potenciales
energéticos y de lo que la historia ha hecho de él.
2.15.2.- En segundo lugar, que la
ordenación territorial tiene un objetivo fundamental: el desarrollo del
hombre en su concepción más integral, a través del aprovechamiento racional de
los recursos naturales. Esto implica su constante superación desde el punto de
vista económico y social, en armonía con su entorno, cuya conservación no sólo
es indispensable para alcanzar un nivel superior de vida, sino que constituye
la base misma de su enriquecimiento autosostenido, cuando los recursos
naturales se aprovechan racionalmente.
El desarrollo de los países continuará estando
íntimamente vinculado al aprovechamiento de los recursos naturales. Se puede
usarlos racionalmente fijando criterios de utilización que garanticen su
perdurabilidad y aseguren en el tiempo un desarrollo autosostenido, sin que
este proceso pueda verse obstaculizado por carencias generadas por una
explotación irracional.
Así mismo, es necesario comprender y
convencerse de que el hombre ha sido hasta ahora el ser vivo que más daño ha
hecho a la naturaleza, confundido en la creencia de que crecimiento y
desarrollo son sinónimos. Por ello es necesario una educación y captación de
las leyes físicas y biológicas que regulan la naturaleza y rigen a todos los
seres vivos ya que solo siguiendo patrones de aprovechamiento racional se
alcanzará el desarrollo sustentable.
2.15.3.- En tercer lugar, que la ordenación
territorial: es un proceso tendiente a alcanzar la imagen objetiva que
establece el plan de desarrollo económico y social en armonía con otros planes
nacionales.
2.16.- Además, es de destacar en la
definición, la importancia de la dimensión tiempo, la cual constituye una
variable básica del proceso, ya que los resultados de la ordenación no se
perciben de inmediato. Debido a que la ordenación y el desarrollo físico de las
regiones, estados o ciudades conlleva periodos dilatados de tiempo, la
planificación espacial debe quedar encuadrada dentro de un marco de referencia
donde se fijen las estrategias en el ámbito de un territorio en un horizonte de
tiempo, que tiene que ofrecer cierta perspectiva, a fin de hacer coherentes los
proyectos y evitar que éstos puedan quedar yuxtapuestos.
2.17.- La definición destaca, en cuarto lugar,
el hecho de que la ordenación territorial es un proceso cuya institucionalidad
hace indispensable el establecimiento por vías legales de una organización
administrativa responsable de realizar todas sus fases y de un cuerpo de
procedimientos legitimados jurídicamente. Así mismo se señala que dicha
organización y los procedimientos que pautan su actuación deben ser coherentes
con el planteamiento conceptual formulado en la definición. Esto es, la
creación de un determinado organismo administrativo, y los procedimientos que
lo instrumentan deben ser entendidos, no como un fin en sí mismo, sino como un
medio para lograr fines específicos que esa institución está llamada a cumplir.
2.18.- De las definiciones dadas, se concluye
que es un proceso planificado que establece el Estado para conocer e intervenir
la ocupación y uso del territorio, la localización de actividades productivas,
en el equipamiento de servicios e infraestructuras y la configuración
socioterritorial con propósitos múltiples, vinculados a mejorar la calidad de
vida y el manejo adecuado de los recursos naturales.
3.- Alcances
de la política de Propuesta de Ordenamiento Territorial:
Para comprender las funciones que orientan el
proceso de ordenación territorial, es necesario establecer sus alcances, para
lo cual Méndez (1992) hace operativa aquellas establecidos en la Ley Orgánica
de Ordenamiento del Territorio de la República de Venezuela en su artículo 3°.
3.1.- Lograr la mejor ubicación de las
actividades económicas y sociales con relación al aprovechamiento racional de
los recursos naturales. Se trata de orientar un proceso ordenado de ocupación
del espacio, de manera de aprovechar racionalmente la potencialidad de los
recursos naturales existentes, para alcanzar el desarrollo, evitando el deterioro
del entorno físico de una manera irreversible a través de las diversas
actividades previstas en los planes de desarrollo.
3.2.- La desconcentración y la
descentralización económica en la búsqueda de un desarrollo interregional más
armónico. Se pretende lograr el equilibrio más racional entre las regiones
económicamente retrasadas y las más desarrolladas, así como entre las regiones
rurales y las urbanas. La desconcentración y la descentralización comprenden a
todas las actividades propias del desarrollo y no las puramente productivas.
3.3.- La delimitación de los fines y usos de la tierra de acuerdo a su vocación ecológica y la demanda que exista sobre ellas. Los terrenos tienen vocación para diferentes fines de acuerdo a sus características ecológicas, y el ordenamiento territorial debe establecer la cronología en que se permitirán cambios para usos más intensos, siempre y cuando sean compatible con sus características intrínsecas y la demanda que se impone sobre ellas esté en armonía con el proceso previsto de ocupación del espacio.
3.4.- La localización geográfica del proceso
de asentamientos humanos. Esto es, establecer un sistema jerarquizado de
ciudades, para orientar las medidas de ordenación del territorio que propendan
hacia un patrón de asentamientos predeterminados prospectivamente y lógicamente
recomendables.
3.5.- El señalamiento de los espacios sujetos
a un régimen especial de producción, conservación y mejoramiento. La ordenación
territorial debe recoger las directrices esbozadas por la política ambiental en
el sentido de someter ciertas extensiones del país o regulaciones en cuanto a fines
y usos, en razón a su valor ecológico.
3.6.- La ocupación del espacio en la zona de
interés estratégico. En la ocupación de zonas de interés estratégico, tales
como las fronteras, tramos de la costa e instalaciones militares, entre otras,
entran en juego además de los factores ecológicos, otros criterios que hay que
tomar en cuenta para tratar de conciliarlos con el objetivo de la ordenación
territorial.
3.7.- La conservación, defensa y mejoramiento
de los recursos naturales renovables. La ordenación territorial constituye un
instrumento de carácter previsivo fundamentalmente de la política ambiental; y
como tal, le es inherente la administración planificada y la protección de
estos recursos, de manera de conciliar las actividades propias del desarrollo
con la integridad del patrimonio ecológico.
3.8.- La coordinación de todos los organismos
del sector público que intervienen en el proceso de ordenar el territorio. Esta
acción comprende a los diferentes niveles administrativos: nacional, estadal y
municipal, y así mismo a los organismos centralizados y descentralizados.
3.9.- La adopción de una imágen-objetivo del
país. El modelo prospectivo aportado por el plan de Desarrollo Económico y
Social, constituye un elemento de juicio indispensable para establecer la
imágen-objetivo de la ordenación territorial a largo plazo y las estrategias
para alcanzarla.
3.10.- El equipamiento del territorio de
manera de habilitarlo para el cumplimiento de los planes de ordenación. Para
poder concretar de manera integral un patrón de ocupación predeterminado, se
requiere además del cuerpo de medidas regulatorias, otras acciones tales como
el desarrollo de las infraestructuras necesarias, que facilite el proceso de
ocupación del espacio en la dirección deseada. Los programas de equipamiento
infraestructural constituyen factores altamente coayudantes de la ordenación
territorial.
3.11.- La expropiación de la tierra a los
fines y usos previstos en los planes de ordenación. Cuando se hubiese agotado
la vía de la coordinación o de la participación o fuese necesario a efectos de
ejecutar los planes de afectación, las organizaciones competentes podrán
expropiar determinados inmuebles o grupos de ellos.
3.12.- La protección de las zonas de ocupación
contra los fenómenos de carácter natural que pueden afectarlas. Existen
fenómenos naturales tales como las inundaciones, los sismos, los incendios
forestales y los deslizamientos de tierra, entre otros, de los cuales deben ser
protegidas las zonas a ser ocupadas dentro de los planes de ordenación. Esta protección se logra mediante medidas
regulatorias de los usos o eventualmente a través de obras de ingeniería,
cuando la economía y demás consideraciones lo justifica.
3.13.- Los programas de estímulo al desarrollo
de actividades económicas y sociales acorde con los planes de ordenación. Se
trata de inducir ciertas actividades a través de los estímulos crediticios y
fiscales para que se precipiten los resultados del proceso de ordenación.
3.14.- La preservación de Monumentos
Históricos y Arqueológicos. Este tipo de monumentos, como componentes de
ecosistemas intervenidos en épocas remotas, suelen tener gran valor cultural y
por lo tanto se deben precisar las medidas requeridas para garantizar su
perdurabilidad e integridad.
3.15.- La conservación del paisaje. La
contaminación visual constituye una de las manifestaciones tangibles de la
degradación ambiental. La protección de paisajes naturales de alto valor
estratégico tiene en la vida contemporánea una significación especial que debe
ser satisfecha dentro de la ordenación territorial.
3.16.- Identificar y analizar los procesos
políticos y económicos que han condicionado el ordenamiento existente. De la
comprensión global de estos procesos debe lograrse la determinación de factores
que hay que modificar para alcanzar el ordenamiento deseado.
3.17.- La recabación de toda la información
sobre los factores sociales, bióticos y fisiográficos que conforman el
ambiente. Para ordenar el territorio se requiere conocer previamente la
población con sus tradiciones culturales, sus costumbres e instituciones, la
fauna y la flora, y el cúmulo de características fisiográficas que conforman el
espacio sobre el cual se desarrolla el proceso. La realización de este
inventario es una actividad propia de la ordenación.
4.- Dificultades
de la Propuesta de Ordenación Territorial:
4.1.- Frente a los alcances surgen ciertas
limitantes que restringen las posibilidades de instrumentar un proceso de
ordenamiento territorial. Es necesario señalarlos a fin de ser superados para
fortalecer los criterios básicos en cuanto a las posibilidades que tiene este
proceso.
4.2.- Según Méndez (1992), la ordenación
territorial confronta serias dificultades, que podrían derivarse de las propias
condicionantes que impone el sistema sociopolítico en donde está inmersa y de
la débil relación de consistencia entre sus fundamentos teóricos y
metodológicos con los análisis y propuestas para alcanzar los objetivos que orienten
el proceso.
4.3.- Existe, en términos generales, confusión
en los conceptos y métodos vinculados al proceso de ordenación territorial, y
se observa una falta de coherencia entre los análisis, propósitos y acciones
que atentan contra las posibilidades de instrumentación de la ordenación del
territorio.
4.4.-A las dificultades de carácter
general, se suman algunas de carácter específico, que para el caso de Paraguay
pudieran reunirse de la manera siguiente:
4.4.1.- Falta de una información global
confiable, actualizada con escalas topográficas y nivel de detalles adecuados.
4.4.2.- Desajuste entre acciones propuestas y
ejecutadas desde el nivel central y sus contextos regionales y locales.
4.4.3.- Inadecuada integración de inversiones
sectoriales.
4.4.4.- Acelerado proceso especulativo de
ocupación y explotación de los componentes ambientales y territoriales.
4.4.5.- Fuerte deterioro ambiental y de la
calidad de vida urbana y rural.
4.4.6.- Falta de políticas adecuadas de
tenencias, usos y ocupación del territorio.
4.4.7.- Inadecuado proceso de gestión
ambiental y territorial.
4.4.8.- Falta de una política tributaria,
equitativa y distributiva, relacionado con el uso y ocupación del territorio.
4.5.-Todas estas dificultades citadas no
descalifican al ordenamiento territorial en sus posibilidades de coayudar a
construir una sociedad comprometida con la base socioterritorial y ambiental,
las disposiciones legales y los planes de ordenación territorial ambiental,
como instrumento al servicio del desarrollo.
5.- La
Propuesta de Ordenamiento Ambiental del Territorio en la República del Paraguay:
5.1.- Dentro del contexto del ordenamiento
territorial y de la planificación ambiental, en algunos casos se realizan
modificaciones o adaptaciones, éste es el caso del ordenamiento ambiental del
territorio. El mismo es, en esencia similar al ordenamiento territorial, pero
con un alcance más amplio, por cuanto incorpora el objeto de la planificación
ambiental como es el conocimiento de la base geoecológica y los efectos de las
actividades socioeconómicas sobre el medio natural.
5.2.- En este sentido, una forma de ver el ordenamiento territorial es como ordenamiento
ambiental del territorio. El Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental del
Territorio de la República del Paraguay en sus Antecedentes y Fundamentos, lo
entiende como la organización y administración estratégica del espacio como
ámbito de interrelación armónica entre los componentes del medio natural y el
medio construido a fin disminuir las diferencias entre la oferta ambiental y
las demandas sociales y así lograr una mayor equidad en la distribución de los
costos y beneficios que otorga la ocupación, tenencia y uso del territorio, con
el fin de mejorar la calidad de vida. MAG (1993a).
5.3.- Por su parte, en el Sistema Nacional de
Ordenamiento Ambiental del Territorio de la República del Paraguay define al
ordenamiento ambiental del territorio como la organización y administración
estratégica del espacio y ámbito de interrelación armónica entre los
componentes del medio natural y el medio construido: sistema de asentamientos
humanos, redes de infraestructura, equipamientos, servicios y actividades de la
sociedad. MAG (1993b).
5.4.- El ordenamiento ambiental del territorio
como elemento de planificación se encarga de la organización y administración
del espacio territorial, teniendo presente en todo momento a la sociedad, su
infraestructura y su base natural patrimonial, para llegar al desarrollo
sustentable. Tiene un alcance mayor que las demás formas de ordenamiento de un
espacio territorial dado, ya que internaliza una serie de interrelaciones y
articulaciones que se producen entre la sociedad y el territorio, donde se
establecen las bases para alcanzar una mejor calidad de vida sin afectar de
manera significativa al medio, asegurando de esta manera su sustentabilidad en
el tiempo. Para llegar a esto es necesario crear bases sólidas, lo que se
lograría con una adecuada zonificación ambiental del territorio como base del
ordenamiento ambiental.
5.5.- Para comprender la naturaleza, objeto y
objetivo a fin de hacerlo más comprensible se lo presenta en la Tabla N°1, en
donde se la compara con otras modalidades de planificación del ambiente.
Tabla N°1: Modalidades de Planificación de la Propuesta de
Ordenamiento Territorial
|
MODALIDADES |
NATURALEZA |
OBJETO |
OBJETIVOS |
|
Ordenación
del Territorio |
Sociopolítico y Técnico
Administrativo |
Estructura y dinámica
socioterritorial: Ocupación y uso del territorio. Localización de actividades. Equipamiento territorial. |
Armonizar la oferta
territorial y las demandas socioeconómicas, para mejorar la calidad de vida y
el manejo adecuado de los recursos naturales |
|
Planificación
Ambiental |
Sociopolítico y Técnico
Administrativo |
Estructura y dinámica socioambiental:
Condiciones y cualidades geoecológicas y de calidad de vida. Efectos sobre el medio
natural. |
Preservación de la base de
sustentación ecológica, mejor calidad de vida y asegurar las bases materiales
del desarrollo sostenible. |
|
Ordenamiento
Ambiental del Territorio |
Sociopolítico y Técnico
Administrativo |
Estructura y dinámica
socioterritorial: Efectos socioeconómicos
sobre el medio ambiente. |
Calidad de vida,
preservación del medio ambiente, desarrollo sustentable. |
|
VENEZUELA |
PARAGUAY |
|
Disposiciones
generales Constitución Nacional Ley Orgánica de la Administración
Central. Gaceta Oficial Nº 1932/28-12-76. Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. Gaceta Oficial Nº 2817/18-07-81. Ley de Seguridad Nacional. Gaceta Oficial Nº
20846/11-07-42. Ley Orgánica de Régimen
Municipal. Gaceta Oficial Nº 2297/18-08-78. Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario. Gaceta Oficial Nº 1983/30-07-76. Ley de Hacienda Pública
Nacional Ley de Contraloría. |
Disposiciones
generales Constitución Nacional |
|
Disposiciones
ambientales Ley Orgánica del Ambiente.
Gaceta Oficial Nº 31004/16-06-76 Reglamento Parcial Nº1,
sobre Juntas para la Conservación, Defensa y Mejoramiento del ambiente. Reglamento Parcial Nº 2,
Seriales y Carteles en Vías Extraurbanas. Reglamento Parcial Nº 3,
sobre Normas para la Ordenación Territorial. Reglamento Parcial Nº 4,
Clasificación de Aguas. Reglamento Parcial Nº 5,
Ruidos Molestos o Nocivos. Decreto Presidencial sobre
Normas para el Control de la Generación y Manejo de Desechos Tóxicos o
Peligrosos. Resolución del Ministerio de
Salud y Asistencia Social sobre Normas para el Control de la Generación y
Manejo de Desechos no Radioactivos. Resolución del Ministerio
del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables Normas para el Control de
Contaminación Atmosférica. Ley Forestal de Suelos y de
Aguas. Gaceta Oficial Nº 1004/26-01-66 y su Reglamento. Gaceta Oficial Nº
20022/28-04-77. Ley de Protección de la
Fauna Silvestre. Gaceta Oficial Nº 29289/11/08/70. Ley de Tierras Baldías y
Ejidos. Gaceta Oficial Nº s/n/03-09-36. Ley de Pesca. Gaceta Oficial
Nº 21529/06-10/44. Ley de Caza. Gaceta Oficial
Nº 20289/11-08-70. Ley de Vigilancia para
impedir la contaminación de las aguas por el petróleo. Gaceta Oficial Nº
19426/25-11-37. Ley de Abonos de Acción
Beneficiosa para Plantas, Animales, Suelos o Aguas. Gaceta Oficial Nº
27489/15-07-64. Ley Orgánica para la
Ordenación Territorial. Gaceta Oficial Nº 3238/11-08-83. Ley Orgánica de Ordenamiento
Urbanístico. Gaceta Oficial Nº 16/12-87. Decretos sobre Zonas
Protectoras, Monumentos Naturales, Reservas Hidráulicas, Areas Críticas con
Prioridad de Tratamiento, Zonas de Aprovechamiento Agrícola, Areas de
Desarrollo Integrado, Parques Nacionales. Resoluciones sobre Basura,
Granjas Porcinas, Reservas Forestales, Lago de Maracaibo y Lago de Valencia. |
Disposiciones
ambientales Estatuto Agrario (1963) y la
Ley Nº 852/63. Ley Nº 622/60 Colonización y
Urbanización y Ley de Parcelación Proporcional de Propiedades Mayores. Ley Nº 551/75 Ley Nº 960/82
y reglamento de Crédito Agrícola de Habilitación (CAH). Ley Nº 422/73. “Código Forestal”
y Decreto Nº 11.681/75. Legislación Indigenistas: a) Capítulo V, del título
III de la Constitución Nacional. Artículos 62 a 67. b) Convención Nº 169 de la
Conferencia Internacional del Trabajo, “Sobre pueblos indígenas y tribales de
países independientes”. 1989. c) Ley Nº 904/84 “Estatuto
de la Comunidades Indígenas”. d) Código de Trabajo: “Del
trabajo de los Indígenas”. Artículos 185 a 192. e) Diversas resoluciones
Ministeriales. Decreto Nº 18.831/86. De
fuentes y cauces hídricos y de bosques Protectores. Ley 831/80. “Código
sanitario y Ley 42/92. Importación, Deposito o Uso de basura Tóxica. Ley 81/92. Estructura
Orgánica y Funcional del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Ley 96/92. “De Vida
Silvestre”: Ley Nº 109/91. Estructura
Orgánica del Ministerio de Hacienda (MH). Ley 90/60. Incentivos
Fiscales. Decreto Nº14.956/92. Reglas
técnicas para la formación y actualización del Catastro Territorial y otros. Ley Nº 30/92. Convenio de
Préstamo para funcionar proyecto de Racionalización del uso de la tierra. Decreto Ley Nº 51/52.
Impuesto Inmobiliario y otros gravámenes sobre Bienes Raíces. Ley Nº 1294/87. Orgánica
Municipal. Ley 40/90. que crea la
Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales. Ley Nº 100/93, que crea la
Dirección de Caminos Vecinales. |
|
Disposiciones
Internacionales Ley Aprobatoria de la
Comunidad Internacional Protección de la Flora, la Fauna y Bellezas Escénicas del país. Gaceta
Oficial Nº 20643/13-11-41. Ley Aprobatoria de la
Convención I para Impedir la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos. Gaceta
Oficial N° 884/11-11-63. y Nº 2314/26-09-78. Ley Aprobatoria del Comercio
de Especias Amenazadas de la Flora y Fauna Silvestre. Gaceta Oficial Nº
1881/10-06-76. Ley Aprobatoria de
Conservación de Recursos Vivos de la Alta Mar. Gaceta Oficial Nº
26617/02-08-61. Ley Aprobatoria de
Conservación de la Plataforma Continental. Gaceta Oficial Nº 26614/29-07-61 Ley Aprobatoria del Trabajo
para la prohibición de Pruebas Nucleares. Gaceta Oficial Nº 27631/02-01-65. Ley Aprobatoria de la
Conversión para la Protección de la Naturaleza. Gaceta Oficial Nº
24634/05-01-55. Ley Aprobatoria del Trabajo
sobre Utilización Espacio Ultraterrestre. Gaceta Oficial Nº 29099/15-12-69. |
|
Fuente: Elaboración Ajustado de Méndez (1992).
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