ARGUMENTACION
A FAVOR DE LA REACTIVACIÓN DE LA LEY Nº 536/95
Contexto Nacional para Inversiones
en Plantaciones Forestales
El
Paraguay tiene gran potencial para aumentar las inversiones en el sector
forestal y crear condiciones más propicias para las exportacion de los
productos forestales industrializados pues está bien posicionado respecto a su disciplina fiscal, cuenta con energía
de fuente renovable, posición geográfica óptima en relación a grandes centros
comerciales, una gran apertura comercial y leyes de incentivo como la Ley
Nº 60/90 y la Ley Nº 536/95 de fomento de la
reforestación, para citar los más importantes.
El Déficit de Materia Prima
Sin
embargo, el problema mayor que aqueja al país es el déficit de madera para abastecer a las industrias forestales y para
las necesidades energéticas, situación que ha llevado inclusive a una creciente
importación de productos forestales y si bien la percepción pública es que el
Paraguay tiene una balanza positiva en la comercialización de productos forestales,
la realidad es que ya en el año 2010 la balanza comercial resulta negativa si
se agrega la importación de celulosa y papel (US$ 200 millones) a la
importación de productos forestales (US$ 43 millones) que figuran en las
estadísticas oficiales en dicha categoría, datos que muestran la necesidad de
la inversión en nuevas industrias forestales para revertir esta situación.
La Política para Incrementar las
Plantaciones Forestales
Por lo expuesto, la producción forestal con mayor valor
agregado para cubrir las necesidades del mercado local y para la
exportación debe ser el gran objetivo del Paraguay, pero para colocarse en una posición
competitiva se requiere de 4 elementos fundamentales: 1) el desarrollo de
programas de plantaciones forestales, 2) un fuerte sector de
transformación primara, 3) mercados nacionales bien desarrollados y 4) una
firme presencia en los mercados de exportación, lo cual constituye un proceso
que requiere de una bien definida política de Estado que ahora ya se encuentra
fundamentada en la Política Forestal Nacional oficialmente aprobada por
el Consejo Asesor del INFONA y en el “Eje Estratégico de Desarrollo Forestal” que forma parte del “Marco Estratégico Agrario”, aprobado por
Resolución Nº 320/11
del MAG para su ejecución como Matriz Programática y Presupuestaria de dicha
cartera de Estado.
Mecanismo Financiero Viable en el Corto Plazo
En el corto plazo la Ley Nº 536 / 95 de Fomento a la Forestación
y Reforestación es el único
mecanismo financiero disponible para el financiamiento de las plantaciones
forestales a través del subsidio estatal hasta que se puedan disponer más
delante de otras fuentes y mecanismos de financiamiento. Se ha demostrado en
los países de la región, antes citados, que el instrumento
financiero de más fácil control es evidentemente el subsidio directo de las
plantaciones forestales por su simplicidad para mostrar claramente las
cantidades monetarias que deben ser aplicadas aunque también debe reconocerse
que requiere de mucha supervisión y administración eficiente y transparente
para ser exitosa.
Plantaciones Forestales Realizadas con la Ley Nº 536
De acuerdo a
datos del Instituto Forestal Nacional, la superficie reforestada en el Paraguay
bajo los beneficios que otorga esta Ley ha sido de 34.000 hectáreas. Estas
plantaciones se llevaron a cabo entre 1995 y 2004, periodo durante el cual
estuvo operativo y corresponden a más del 50% de plantaciones realizadas hasta
el 2012 en el país (61.000 hectáreas).
Por otro lado, el Estado todavía tiene deuda pendiente con una parte
importante de las reforestaciones realizadas al amparo de esta ley durante
dicho periodo. Sin duda, este incumplimiento ha contribuido a la falta de
credibilidad en el programa. Sin embargo, debe reconocerse que
los incrementos en áreas reforestadas en el país coincidieron siempre con los periodos de implementación efectiva de
los incentivos fiscales en cualquiera de sus modalidades.
Dificultades
y Falta de Apoyo Político para Aprovechar Ventajas Comparativas
Considerando las dificultades
presentadas para la implementación del fomento de los programas de
reforestación es perentorio que se otorgue mayor apoyo, en los niveles de
decisión política del país, a las
políticas de incentivos para la reforestación pues las plantaciones constituyen
el instrumento más eficaz para compensar la reducción de las áreas
boscosas y su impacto en la escasez de materia prima para las industrias
forestales, así como la disponibilidad de energía, principalmente si se
considera cambiar la matriz energética de fuel a carbón en la acería y también la
proyección de consumo (500.000 ton/año adicionales) para nuevas
aceiteras instalándose..
El desarrollo forestal
en países vecinos han demostrado claramente como el subsidio forestal ha tenido
un fuerte efecto multiplicador en las inversiones en plantaciones forestales y
en el desarrollo económico sectorial y nacional, permitiendo al fisco la
recuperación de su inversión con los impuestos generados por la nueva riqueza
forestal creada con el subsidio.
Si otros países sin las
ventajas agroecológicas que posee el Paraguay han podido capitalizar el
potencial de la producción forestal y foresto-industrial para el desarrollo
económico y social en dichos países, el Paraguay no puede seguir
desaprovechando las ventajas comparativas que tiene para un mayor desarrollo
forestal sostenible.
Principales
Causas del Fracaso de los Programas de Reforestación
Lamentablemente, hasta ahora los incentivos estatales no han logrado todavía
impulsar con mayor dinamismo el establecimiento de grandes masas de
plantaciones forestales comerciales en el Paraguay, a pesar de las excelentes
condiciones agrologicas que se tienen. Las principales causas de este fracaso
han sido la falta de claridad de las reglas del juego para su implementación y
su inestabilidad en el tiempo, que han permitido discrecionalidad en su
interpretación y riesgos para la inversión. Para mejorar esta situación se
trabajará en el mejoramiento y simplificación de procedimientos mediante una
nueva reglamentación de la Ley Nº 536. Así mismo, la inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra ha constituido
otro factor limitante para la inversión en reforestación.
Resultados
de la Evaluación Financiera del Subsidio Estatal
Sin embargo, los resultados de la evaluación
financiera han mostrado un saldo netamente favorable a la política de
incentivos forestal y que no solamente el fisco recuperará la inversión sino
que también obtendrá una alta tasa de retorno del capital invertido. Los
números indican que solo considerando el IVA el Estado ya recuperará la
totalidad de los montos bonificados y recibirá además ingresos en concepto de
impuesto a la renta y aún más si también se consideran los ingresos fiscales
derivados de la transformación industrial de la madera[1].
Las
Externalidades Económicas, Sociales y Ambientales
Este balance fiscal financiero muy positivo tendrá
un resultado aún mayor si se estiman las externalidades que generan los bosques
al proporcionar a la sociedad beneficios económicos, sociales y ambientales,
especialmente generación de empleo en áreas rurales, conservación de suelos
agrícolas, protección de recursos hídricos y otras externalidades de los
bosques.
La
necesidad de la Participación Estatal para el Financiamiento
A este efecto, se ha identificado la necesidad de la
participación estatal para la canalización de recursos para la inversión
forestal, por lo menos hasta alcanzar niveles adecuados de rotación técnico – financiera entre biomasa, extracción y
aprovechamiento y a medida que el negocio se vuelva auto sostenible las
bonificaciones podrán ir disminuyendo y ser direccionados a los sectores más
necesitados. Además se justifica para corregir restricciones del mercado de
capitales y su largo periodo de madurez financiera con alto costo de capital y de
flujo de fondos.
Lamentablemente, los incentivos estatales no han logrado todavía
impulsar un importante establecimiento de plantaciones forestales en el
Paraguay, a pesar de las excelentes condiciones agrológicas encontradas para su
buen desarrollo.
La Creación de un Ambiente Propicio para la Inversión
Forestal
Corregidos los factores
negativos que han incidido hasta ahora en el escaso impacto que ha tenido la Ley Nº 536/95, se puede afirmar que el sistema de incentivos a la inversión privada para fomentar las
plantaciones forestales en el Paraguay, constituye una estrategia que debe ser
considerada como un instrumento legítimo de desarrollo, tanto desde el punto de
vista económico como político. Además, estos incentivos se fundamentan en la
necesidad de crear un ambiente propicio
para las inversiones forestales como las que se citan a continuación:
- Incrementar las tasas de rendimiento financiero de las inversiones privadas en plantaciones forestales con externalidades positivas para la sociedad en su conjunto.
- Reducir riesgos e incertidumbres de una inversión con madurez financiera de muy largo plazo.
- Reducir los problemas de flujo de fondos o liquidez de una inversión cuyos gastos en su mayor parte se realizan en el inicio de la reforestación y su recuperación financiera en el mediano a largo plazos.
- Necesidad de crear clusters de plantaciones forestales que induzcan a la creación de industrias forestales competitivas en el mercado local y exterior.
- Contribuir a la creación de empleos y a la reducción de la pobreza en el medio rural.
Sin dudas, estos son
factores muy importantes que influirán significativamente en la decisión que se
debe adoptar de invertir en proyectos de reforestación y que justifica el
esfuerzo que se haga para reactivar la utilización de la Ley Nº 536/95.
[1] Víctor
Vidal., Rentabilidad para EL Estado de
los Incentivos para las Plantaciones Forestales. FAO 2008
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