Ing.
Agr. (M.Sc.) Alfredo S. Molinas M.; Como Asesor Agroambiental de la Unión de
Gremios de la Producción (UGP); con experiencia por más de 30 años en temas
agroambientales y como Exministro de Ambiente y también de Agricultura y
Ganadería de Paraguay, nos propusimos realizar un breve análisis acerca de los
alcances y objetivos
necesarios de aplicar la evaluación ambiental estratégica (EAE) en el marco de
evaluación de impacto ambiental (EIA) del Paraguay.
EAE es aplicables a
la Reserva de la Biosfera del Chaco Paraguayo sus, planes (sectoriales y
territoriales) y programa de acción, en ejecución o propuesto
La Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE) – Consiste en Aplicar los Principios de la Evaluación de Impacto
Ambiental (EIA) como:
a). Políticas (Ambientales y No Ambientales); b).- Planes (Sectoriales y
Espaciales); y, c).- Programas de Acción ya Establecidos y Propuestos.
La Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE):
Herramienta poderosa para evaluar
más estructurada y sistemática los impactos ambientales de políticas, planes y
programas.
Ofrece posibilidad de tener un
panorama más amplio, analizar las alternativas en una etapa más temprana y dar
importancia a las cuestiones ambientales desde el comienzo.
Es aún una técnica imprecisa.
Concepto EAE: Consiste en aplicar los
principios de la evaluación de impacto ambiental (EIA) a políticas
gubernamentales (ambientales y no ambientales), planes (sectoriales y
territoriales) y programa de acción, en ejecución o propuestos.
Objetivos –Evaluación Ambiental Estratégica
( EAE):
Seleccionar de entre un gran número
de proyectos que pueden vincularse a políticas, planes y programas existentes o
pasados que no estaban sujetos a una evaluación sistemática de sus
consecuencias ambientales;
Evaluar los impactos acumulativos
de un plan o programa;
Identificar las áreas de prioridad
y clases de proyectos para financiamiento o que requerirán una evaluación más
detallada antes de ser aprobados;
Promover
la multimodalidad en las políticas, planes o programas para cada sector;
Elegir
entre o proponer una combinación de alternativas estructurales y no
estructurales (ejemplo: infraestructura nueva o mejorada, estrategias de
gestión de demanda, etc.);
y
Ayudar
a definir los elementos claves de una política sustentable para el sector.
Objetivo Claro EAE: integrar plenamente los factores
ambientales en la toma de decisiones en el sector del transporte.
En la Evaluación Ambiental
Estratégica (EAE) los diferentes países y organizaciones han creado su propia
nomenclatura y definiciones conceptuales respecto de cómo deben ser evaluadas
las actividades que se sitúan por sobre el nivel de proyectos de inversión
individuales, sean públicos y privados.
La EAE es aplicables
a políticas gubernamentales (ambientales y no ambientales), planes (sectoriales
y territoriales) y programa de acción, en ejecución o propuestos
Por lo tanto, hoy abundan en la
literatura términos tales como evaluación de políticas, evaluación de toda un
área, evaluación ambiental regional, evaluación ambiental sectorial.
Asimismo,
cabe destacar que el concepto de EAE también se asocia actualmente con la
creación de la agenda local 21, esto es, los planes nacionales de desarrollo
sustentable, indicadores de sustentabilidad y otros métodos que se han adoptado
para implementar la agenda ambiental derivada de la cumbre ambiental efectuada
en río de janeiro en 1992.
Es
importante señalar que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) se aplica a los
proyectos de inversión individuales lleva muchos años de existencia tanto en
países desarrollados como en una cantidad creciente de países en vías de
desarrollo.
La
EAE en tanto o en cambio, ha tenido un crecimiento menos rápido, pero la
presión para su aplicación es cada vez mayor en políticas, planes y programas
con los mismos principios de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).
La historia de la EAE se remonta a
la primera acta nacional de política ambiental (national environmental policy
act, nepa) de estados unidos en 1969, la cual exigió que se hicieran informes
sobre las consecuencias ambientales de acciones federales o de actividades que
requirieran permisos o autorizaciones federales.
En este contexto es una razón del
éxito de la EAE es la creación de procedimientos comunes para evaluaciones
estratégicas y a nivel de proyectos individuales de inversión.
Principios
de a Evaluación
Ambiental Estratégica (EAE):
Un
Marco General la EAE ha sido definida por Therivel et al. (1994) como el
proceso formalizado, sistemático y global para evaluar los impactos ambientales
de una política, plan o programa, así como sus alternativas.
En
la misma línea es incluida la preparación de un informe escrito sobre los
resultados de esa evaluación y el uso de los mismos para la adopción de
decisiones públicas respecto de las cuales se debe rendir cuenta.
Sin embargo, los problemas
políticos y las dificultades prácticas de realizar evaluaciones a un nivel
estratégico son múltiples y variados y esto es lo que ha llevado a una falta de
compromiso para implementar la EAE.
El proceso histórico
universal de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y la Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA)
Deficiencias y Debilidades de la
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE):
Eliminación de Alternativas: En la etapa de evaluación del
proyecto, varias opciones ya fueron eliminadas por decisiones tomadas en etapas
anteriores y la insuficiente para evaluar impactos acumulativos y de gran
escala.
Proceso Típico de Evaluación Ambiental
Estratégica (EAE) con las Siguientes Etapas:
Visión
Preliminar (SCREENING):
1°.- Es el proceso para decidir si se requiere o no de una EAE
hay diversos métodos: es posible hacer una lista de los planes y programas que
requieren este tipo de evaluación, o la decisión se puede basar en la extensión
o tipo de áreas afectadas;
2°.- Puesto que el desarrollo de políticas suele ser
progresivo, muchas veces resulta difícil definir cuándo puede tener efectos
ambientales significativos una nueva política o un cambio a una política ya
establecida; y,
3°.-
Sin embargo, el objetivo primordial tanto de la EAE
como de la EIA es que las evaluaciones se lleven a cabo sólo si es probable que
ocurran impactos ambientales significativos.
Focalización
(SCOPING):
Es la identificación de los
problemas y alternativas claves que deben ser abordados en la evaluación.
Si bien la consideración de
alternativa a menudo es un componente menor de la EIA, en la EAE gran parte del
trabajo se concentra en la viabilidad ambiental de las alternativas, de manera
que la decisión respecto de cuáles deben ser incluidas en la evaluación es crítica.
Información
Básica:
Es
la recopilación de información para describir el medio ambiente existente
(línea de base), que permite predecir los cambios que surgirían si se
implementa la propuesta;
Donde
sea posible, esta predicción debe ser cuantitativa, pero en la mayoría de los
casos se hacen predicciones cualitativas;
Probablemente
los datos recopilados cubrirán un área geográfica amplia y serán de carácter
general, indicarán las tendencias de los componentes ambientales a través de
espacio y tiempo y enfatizarán especialmente los datos sobre lugares sensibles
o importantes; y,
Al
igual que en una EIA de un proyecto individual, la recopilación de datos se
debe concentrar en parámetros claves.
Predicción
de Impactos Ambientales:
Siempre
se debe incluir una indicación de la magnitud de los impactos ambientales y de
su forma, pero como se tiende a no abordar los impactos acumulativos en una EIA,
ellos son especialmente importantes en la EAE.
Evaluación
de Impactos Ambientales
(EIA) en la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE): a).- Esto es algo más difícil de
realizar en la EAE, ya que las predicciones de impactos a menudo son imprecisas
y generales; b).- Muchas veces no hay normas preestablecidas que permitan
comparar la admisibilidad o inadmisibilidad del impacto; c).- De manera que los
intentos para evaluar los impactos implican, generalmente, la atribución de
resultados a elementos cualitativos, tales como significación alta, media o
baja; y, d).- Actualmente, sin embargo, se intenta incorporar normas o
estándares ambientales internacionales para efectuar tales comparaciones.
Informe en la Evaluación Ambiental
Estratégica (EAE):
1°.- Etapa destinada a proveer de información tanto a la
persona responsable de adoptar las decisiones como a la ciudadanía;
2°.- Las conclusiones de una EAE
pueden ser menos importantes que en una EIA, ya que los beneficios del proceso
de evaluación pueden darse a medida que se altera y adapta la política o plan,
y a medida que se recopila y utiliza la información ambiental; y,
3°.- De este modo, la presentación
del informe propiamente tal puede no ser una parte crítica de la determinación
de políticas o planes, ya que probablemente la decisión final tendrá que ver
con la aceptabilidad de la propuesta definitiva más que con una comparación de
las alternativas incluidas al comienzo del proceso.
Revisión del Informe de la
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE):
1°.- Se debe hacer una revisión
independiente de la EAE para darle credibilidad frente al público, así como
para analizar si la evaluación posee un nivel técnicamente aceptable; y,
2°.- Sin embargo, esta etapa causa
importantes problemas, ya que muchas veces los proponentes de una política o
plan creen ser la única autoridad competente para revisarlo.
Monitoreo de la Evaluación
Ambiental Estratégica (EAE):
Si se aplica una política o plan, se debe llevar a cabo un monitoreo para
identificar la naturaleza, extensión y aceptabilidad de todos los impactos
ambientales que se han diagnosticado.
Diferencias
entre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Ambiental Estratégica (EAE):
Las diferencias de procedimiento
entre la EAE y la EIA surgen desde el mismo instante en que se integran en el
proceso de planificación y adopción de decisiones. Lee y Walsh (1992) han
identificado cinco temas claves que se deben considerar.
Diferencias entre
la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Ambiental Estratégica (EAE)
Confidencialidad entre la
Evaluación De Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE):
Los contenidos preliminares de
ciertas políticas (tales como detalles de propuestas de presupuesto del
gobierno central), planes y programas pueden ser considerados demasiado
cruciales como para ser publicados para consulta pública antes de ser aprobados.
Al igual que en el caso de una EIA,
esto se puede manejar eximiendo de la etapa de consulta a aquellos aspectos
donde la confidencialidad justifique dicha estrategia.
Temas Constitucionales entre la
Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE):
Algunas
acciones (tales como decisiones de política de alto nivel) son aprobadas por
gabinetes nacionales que actúan en condiciones de responsabilidad ministerial
colectiva.
Si
éstas estuvieran sujetas a procedimientos legales de EAE, las decisiones del
gabinete podrían ser objeto de acciones legales en las tribunas.
Deficiencias de Procedimientos entre
la Evaluación De Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE):
Para
ser completamente eficaz, se debe integrar la EAE a los puntos claves de
procedimientos ya establecidos para la adopción de decisiones de políticas,
planes y programas.
Estos procedimientos deben cumplir
con los requisitos de la EAE en lo que atañe a la entrega de documentación por
parte del proponente, así como en lo concerniente a la forma de consulta y al
uso de esta información en la adopción de decisión.
En un sistema de evaluación
ambiental por niveles hay bastante flexibilidad para seleccionar las etapas del
proceso de planificación en las que se llevarán a cabo las evaluaciones.
La existencia de procedimientos de
planificación adecuados a los cuales se pueden integrar las evaluaciones, es
uno de los factores para hacer esa selección.
Relación Proponente-Autoridad
Competente entre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación
Ambiental Estratégica (EAE):
En muchos casos el proponente y la
autoridad competente pueden ser la misma organización, es decir, la que aprueba
o autoriza la política, el plan o programa evaluado.
Una manera de salvaguardar la
objetividad y calidad del proceso de EIA, en una situación así, puede ser
someter la EAE a la revisión de una autoridad o comisión ambiental
independiente.
Restricción de Competencias entre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE):
1°.- Si bien el propósito de la EAE
(al igual que el de la EIA) no es cambiar las responsabilidades de las
autoridades competentes, no cabe duda de que la introducción de la EAE,
especialmente a nivel nacional de decisiones, es un tema muy delicado;
2°.- Demostrar que los factores ambientales han sido
debidamente considerados representa un verdadero desafío para los gobiernos y,
en particular, para los servicios públicos con responsabilidades concernientes
al desarrollo económico;
3°.- Es evidente que si bien los
métodos de evaluación para la EAE y la EIA son similares en términos generales,
hay diferencias en la escala y oportunidad del estudio, así como en el grado de
detalle que se requiere; y,
4°.- Los métodos de la EIA para focalización,
identificación y predicción de impactos pueden adaptarse para ser usados en la EAE,
y también es posible usar metodologías de análisis de políticas y estudios de
planificación.
Diferencias de Escala entre una EAE
que Tiende a ser Mucho más Grande que la de una EIA Porque:
La medida propuesta comprende
varias actividades diferentes y no un proyecto único;
La gama de alternativas que se
puede considerar es más amplia (por ejemplo, lugares, tecnologías y modelos de
uso de territorios alternativos);
El área sobre la cual se lleva a
cabo la evaluación es más extensa, porque es probable que los impactos sean más
difusos geográficamente; y,
La gama de impactos ambientales por
evaluar puede ser mayor (por ejemplo, algunos impactos del uso de recursos –uso
de agua y combustible– pueden ser significativos a nivel de planificación
estratégica pero no a nivel de evaluación de proyecto).
Diferencias de Oportunidad:
El intervalo de tiempo que media
entre la planificación y la aprobación de una acción o medida, por un lado, y
la implementación de las actividades específicas que dan origen a impactos
ambientales, por otro, es mayor en la EAE que en la EIA.
Esto puede incidir en una mayor
incertidumbre en cuanto a las predicciones de impactos en el caso de la EAE, ya
que se sabe menos sobre la decisión final, pues ésta también puede variar a
medida que pasa a través del proceso de planificación.
Diferencias de Grado de Detalle y
Nivel de Exactitud de la Información:
El grado de detalle y el nivel de
exactitud de la información que se necesita a nivel de toma de decisiones de
políticas, planes o programas suele ser menor que el que se requiere para
evaluar y adoptar decisiones a nivel de un proyecto individual.
Diferencias de Tiempo Disponible:
El tiempo disponible para reunir y
analizar información para una EAE, salvo en el caso de algunas decisiones de
políticas, es mayor que para una EIA.
Modelos para la EAE - Hay Cuatro
Modelos de EAE (Comisión Countryside 1994 - Brian D. Clark 9):
1°.- Evaluación ambiental
estratégica completa: un enfoque sistemático, desarrollado a partir de los
procedimientos y metodología aplicados a la evaluación ambiental de proyectos;
2°.- La “apreciación” o
“evaluación” ambiental;
3°.- La evaluación de políticas con
las técnicas de análisis costo-beneficio; y,
4°.- La EAE “progresiva”, que
implica la aplicación de la EIA de proyectos en un contexto más amplio.
Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE) Completa:
La metodología para la evaluación
ambiental estratégica completa está estrechamente relacionada con la usada para
la EIA de proyectos. La EAE y la EIA tienen los mismos objetivos y contienen
etapas y tareas de evaluación similares.
Por consiguiente, la EAE completa
puede ser considerada como “el proceso formalizado, sistemático y global para
evaluar el impacto ambiental de una política, plan o programa y sus
alternativas, incluida la preparación de un informe escrito sobre los
resultados de esa evaluación y el uso de los resultados en el proceso de toma
de decisiones de autoridades políticamente responsables”.
Por lo tanto, la EAE y la EIA de
proyectos se complementan en un sistema de evaluación por niveles. las EAEs se
llevan a cabo a nivel de política, plan o programa, con anterioridad a las EIAs
de proyectos a las cuales dan origen.
Las evaluaciones realizadas en las
diferentes etapas del proceso de planificación deben ser coherentes entre sí,
pero la metodología y nivel de detalle con que se evalúan los impactos
ambientales serán diferentes a medida que las políticas generales se traducen
en programas y proyectos específicos.
Las políticas, planes y programas
sólo deben estar sujetos a la EAE en aquellos casos en que los impactos
ambientales a los cuales da origen no pueden ser evaluados en forma más
satisfactoria en etapas previas o posteriores del proceso de planificación.
Apreciación/Evaluación Ambiental
Remplazados por la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE):
Los términos “apreciación
ambiental” o “evaluación ambiental” a menudo han sido reemplazados por
“evaluación estratégica” por razones políticas.
Este es un intento para desviar la
atención de los funcionarios de gobierno o del público de los exigentes requisitos
de una EAE completa modelada según el método de EIA de proyectos.
Una Apreciación o Evaluación
Ambiental se Diferencia de una EAE es Completa en que Aquélla:
– Es menos formalizada y
sistemática;
– Considera una gama limitada de
efectos;
– Podría no requerir un informe
escrito; y,
– Podría exigir sólo un proceso de
consulta limitada al público.
Evaluación de Políticas Basada en el
Análisis de Costo-Beneficio:
La
evaluación de políticas se diferencia de la evaluación ambiental específica
en que todos los posibles impactos de una política –económicos, sociales
y ambientales– se analizan juntos, con el propósito de seleccionar la
opción de política que minimice los “costos” globales y maximice los “beneficios”
de la acción gubernamental.
Una característica esencial del
análisis costo-beneficio es el método cuantitativo para evaluar opciones, el
cual requiere la valoración de bienes y costos ambientales que no entran al
mercado.
A diferencia de la EAE completa, la
evaluación de políticas muchas veces no involucra participación pública, ni la
necesidad de publicar un informe escrito.
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)
Aplicación Progresiva:
1°.- La EAE progresiva representa
un desarrollo menor de la EIA de proyectos, considerando a estos últimos en un
contexto más amplio y tomando más en cuenta las alternativas para el proyecto.
PASOS EN LA EVALUACION DE POLITICAS
AMBIENTALES
|
Resumir el tema de la política |
Buscar
asesoría experta para aumentar los conocimientos propios según sea necesario. |
|
Hacer una
lista de objetivos |
Asignarles
prioridades e identificar las incompatibilidades y ventajas comparativas
entre ellos. |
|
Identificar
las limitaciones |
Indicar cuán
restrictivas son y si se puede esperar que cambien con el tiempo o se pueden
negociar |
|
Especificar
las opciones |
Buscar una
amplia gama de opciones, incluidas las opciones de no hacer nada o de hacer
el mínimo; seguir examinando nuevas opciones a medida que la política se
desarrolla. |
|
Identificar
los costos y beneficios |
Incluidos los
impactos ambientales; no pasar por alto probables costos o beneficios
simplemente porque no son fáciles de cuantificar. |
|
Sopesar los
costos y beneficios |
Concentrándose
en aquellos impactos que son fundamentales para la decisión final. |
|
Probar la
sensibilidad de las opciones |
Posibles
cambios en las condiciones, o al uso de supuestos diferentes. |
|
Sugerir la
opción preferida Establecer el
monitoreo necesario |
Si la hay,
identificando los principales factores que influyen en la elección. de manera que
los efectos de la política puedan ser observados, e identificar si se
necesita un nuevo análisis a nivel de proyecto. |
Bibliografía Consultada:
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(1997). Manual de Evaluación de Impacto Ambiental. Técnicas para la elaboración
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CONESA FDEZ-VITORA,
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GARCÍA ALVAREZ, A.
(1994). Guía práctica de Evaluación de Impacto Ambiental. Ed. Amaru. Madrid.
GÓMEZ OREA, D.
(1999). Evaluación del Impacto Ambiental. Un instrumento previo para la Gestión
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HERNÁNDEZ, S. (2000).
La Legislación de Evaluación de Impacto Ambiental en España. Ed. Mundi-Prensa.
Madrid.
INSTITUTO TECNOLÓGICO
GEOMINERO DE ESPAÑA (1992). Evaluación y corrección de impactos ambientales.
Madrid.
MINISTERIO DE MEDIO
AMBIENTE. (2000). Guía para la elaboración de estudios del medio físico. Serie
Monografías. Madrid.
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