“LEY N°7190/2023 “DE CRÉDITOS DE CARBONO” EN PARAGUAY; ASPECTOS POTENCIALES Y SUS DEBILIDADES PARA CONSIDERAR EN EL URGENTE PROCESO DE LA REGLAMENTACIÓN DE ESTE MARCO LEGAL” – Diciembre del 2023

Ing. Agr. (M.Sc.) Alfredo S. Molinas M.; Como Asesor Agroambiental de la Unión de Gremios de la Producción (UGP); con experiencia por más de 30 años en temas agroambientales y como Exministro de Ambiente y también de Agricultura y Ganadería de Paraguay, nos propusimos realizar un “breve análisis acerca de las implicancias técnicas de lo que la nueva Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” en la realidad del sector productivo, explorando acerca de los aspectos potenciales, fortaleza y debilidades ambientales a considerados en el urgente proceso de reglamentación de esta nueva ley. 

Áreas o Territorios Potenciales a Aplicar la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” en el Sector Agro-rural del Paraguay

I.- ANTECEDENTES:

1.- Con la promulgación y puesta en vigencia de la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” en Paraguay, “se marca un punto más que importante de avances y los esfuerzos que está haciendo nuestro país en vía de desarrollo como el nuestro en poder contribuir al combate al cambio climático”.

2.- Esta nueva legislación “promovido por este nuevo Gobierno nos demuestra claramente el norte o la orientación respecto al futuro que desea implementar en los temas relacionados con los compromisos asumidos con el convenio marco de cambio climático”, así como el posicionamiento de nuestro país y sus procesos de adecuación a las discusiones internacionales que se promueven principalmente en las materias de “mitigación y reducción de emisiones a nivel del calentamiento global”.

3.- Sin embargo, toda medida innovadora o nuevo marco legal como la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, llega “acompañada siempre de probables buenas expectativas positiva y/o beneficiosas pero en paralelo por el otro lado también llegan los cuestionamientos y las preocupaciones que no pueden ser ignoradas”, o al menos que deben ser manejadas de forma más participativa y comunicacionalmente abierta a todas las partes interesadas.

4.- Este reciente marco legal como es la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” de Paraguay, “apunta a los mercados internacionales de créditos o bonos de carbono actualmente, pero siempre con la necesidad de considerar la integridad ambiental como parte activa en el desarrollo sostenible de nuestra realidad nacional”, de lo contrario será otro marco legal ambiental tendiente a un mercado que fracasará.

La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”  y la Imagen de un Área Silvestre Protegida (ASP) en Paraguay

5.- Para los responsables de este marco legal le es claro que aunque los mercados nacieron para reducir emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI), con esta Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, “asegurando que el sector productivo privado podrá y puede generar beneficios en varios niveles, que deben ser necesariamente aprovechados en el Paraguay”.

6.- El propio “Santiago Peña, Presidente de la Republica del Paraguay” manifiesta y asegura que con este marco legal, como la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, se podrá obtener recursos económicos para mejorar sustancialmente la protección conservación y manejo de las Áreas Silvestres Protegidas (ASP) que representan aproximadamente unos 14,9% de del territorio nacional del país.

II.- ANÁLISIS OBJETIVO DE LA APLICACIÓN DE LA LEY N°7190/2023 “DE CRÉDITOS DE CARBONO” COMO NORMA NACIONAL:

1.- Potencialidades Observadas en la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”:

1.1.- La nueva Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” de acuerdo a lo expresado por los  profesionales ABOGADOS asesores activos del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), vienen expresando taxativamente y de una manera muy segura sobre la “seguridad jurídica adicional sobre la propiedad o titularidad de estos créditos” y con ello se reivindica la propiedad privada como establece nuestra Constitución Nacional.

1.2. La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” manifiestan además estos asesores jurídicos, que les “permitirá que propietarios privados puedan valorar y recibir algunas remuneraciones según la capacidad que poseen sus unidades productivas que pueden evitarse o absorberse con una o más por actividades para la mitigación y/o reducción de emisiones de los Gases de Efecto Invernadero (GEI)”, gases responsables del calentamiento global.

1.3.- Estos asesores jurídicos responsables de la formulación de La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, también señalan que este marco legal permitirá que propietarios de unidades productivas privadas de nuestro país, poder a nivel internacional aplicar en forma crucial para las garantías jurídicas que se piden en los diferentes “modelos de mercados de carbonos, con el fin de demostrar la titularidad privada de los productores sobre estos créditos o bonos de carbono”.

1.4.- Por otro lado estos asesores juristas mencionan y aseguran que con la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, se permitirá que legalmente los propietarios con unidades productivas privadas podrían dar “lugar a inversiones que apunten a capitalizar actividades que generen estos créditos o bonos de carbonos, principalmente los vinculados a las plantaciones forestales como las reforestaciones en particular”.

Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” y los Planes Uso de las Tierras en Región Oriental y Región Occidental

1.5.- Otra observación potencial es que la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” incentivará a los “Mercados Voluntarios”, porque hay un mercado donde los compradores quieren a acceder a estos, independiente a los compromisos nacionales, pero estos pueden complementarse con los “Mercados NO Voluntarios”.

1.6.- Un tema importante señalar que con la promulgación y vigencia de la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” el Paraguay “apunta a hacer que el país comprador, asegurando que los créditos de carbono tienen la calidad suficiente para poder usarlo en la contabilidad de su Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC)”.

1.7.- Por otro lado, con la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” según los LETRADOS asesores juristas del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) ya se “empezó a definir los aspectos de cómo se reportan estos intercambios de créditos o bonos carbonos”, manejando y aplicando en los mercados de carbono sus nociones y generando además de bienes ambientales beneficios que pueden ser económicos y sociales. 

1.8.- La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” y su futura reglamentación en proceso se permitirá a los desarrolladores de actividades de MITIGACIÓN, que sean incluidas en los trabajos de las empresas, consultoras, y entidades públicas, el diseño que implementan las actividades y/o proyectos de “mitigación para generar créditos de carbono”.

1.9.- La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” y la reglamentación a ser promulgada asegurará que los usuarios finales de créditos o bonos de carbono, contribuirán con el Gobierno que buscan cumplir con sus compromisos asumidos con los tratados climáticos, mientras que las “empresas estarán en la búsqueda y podrán de reducir sus huellas de carbonos”.

1.10.- La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” y su reglamentación promulgada, permitirá y exigirá a la generación de capacidades desde los Gobiernos para disminuir y evitar si o si las dependencias de TERCEROS en los “procesos de manejo e intercambios de créditos de carbono”.

2.- Debilidades Observables y Reprochables Técnicamente a la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” Promulgada y Vigente:

A pesar de que los asesores jurídicos del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) por el Gobierno presentan como varias ventajas de la Ley, como una observación técnica en realidad estas ventajas propiamente están en el “mercado voluntario de carbono y no en la propia Ley en sí, más allá de dar la garantía sobre el aval de la titularidad de ese crédito o bono de carbono”.

Es por ello que esta nueva la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” ha sido objeto de varias debilidades observables y reprochables que planteamos técnicamente a continuación:

2.1.- Faltó mejorar en el proceso de diseño la “participación más activa para el debate técnico y científico en la creación y promulgación” de Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, lo cual generó muchas dudas, prejuicios e incertidumbres en la normativa, “ya que no se pudo haber escuchado a todos los que podrían haberse interesado en este mercado”.

2.2.- Otra de las debilidades técnicamente cuestionables al del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) es que tampoco ha hecho un proceso adecuado de socialización de la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, con el fin de “incorporar modificaciones que podrían haberles dado mayor integridad y la consideración a todos los intereses afectados”.

2.3.- Hay acertados manifiestos técnicos que indican que existen limitaciones a corregir sobre la capacidad del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) en el proceso y la capacidad operativa para la creación del “registro público de los proyectos de certificación de crédito de carbono”, necesitara más presupuesto y personal preparado y capacitado en la materia en la institución.

2.4.- El hecho de la limitada participación especialmente técnica se presentan muchos desconocimientos y muchos prejuicios con incertidumbres sobre cuáles son las “certificadoras internacionales que puedan garantizar la autenticidad de los créditos o bonos de carbonos” que otorgan, por el cual se pone en tela de juicio la efectividad de este mercado de crédito o bonos de carbono y por ello podría impactar negativamente en los Inventarios de Gases de Efecto Invernadero (INGEI) de nuestro país.

2.5.- Como técnicos se señala que existe un problema en este marco legal porque podría obstaculizar el proceso de la REFORMA AGRARIA, ya que la ley podría dar lugar a que el Estado haga “certificaciones en propiedades públicas a fin de conseguir beneficios económicos”, en lugar de otorgar a los pequeños productores de la Agricultura Familiar (AF) para contribuir con sus propiedades rurales para que tengan un desarrollo social y humano sostenible.

2.6.- Un tema determinante desde el punto de vista técnico, administrativo y operativos son los “costos de certificación son tan altos para los pequeños productores y/o las comunidades indígenas, ellos en definitiva no tendrán la capacidad económica para solventar afrontar estos costos”. Esto da lugar a que desarrolladores de proyecto “negocien la gratuidad de la certificación contra la entrega del 40% o 50% de sus certificados”.

2.7.- Los técnicos hemos observado que existe una omisión total en la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” que son los  “mecanismos de consulta para aquellos afectados en cualquier etapa del sistema de certificación, siendo que este caso lo cual no garantiza del todo la transparencia nacional en los procesos de certificación”.

2.8.- Técnicamente reprochable a los asesores juristas del del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) que hablan de que esta Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” “generaría un incentivo para los productores, sin embargo, nunca se ha explicado si el incentivo es real o probablemente un beneficio adicional de lo que la certificación podría traer a los productores”.

2.9.- Los asesores jurídicos del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) mencionan que con esta Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” queda garantizada el cumplimiento de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC); “pero cuando en realidad eso es relativo porque si ocurriese un ingreso masivo de propietarios privados al mercado de carbono, las absorciones o emisiones evitadas serán contabilizadas a favor de otros pasando a poner en riesgo el cumplimiento de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) de nuestro país”.

2.10.- Un tema a destacar del Gobierno anterior es que además, el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) “tiene una forma muy limitada de medir correctamente el avance del cumplimiento de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC)” en las actividades, con lo cual pedirle hoy que midan las emisiones sería casi un imposible ya que no tienen la capacidad técnica ni científica completa para demostrar el avance de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC).

2.11.- También un tema de preocupación en el ámbito técnico son las definiciones de la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, ya que podrían tener interpretaciones erróneas o diferentes de parte de las certificadoras internacionales, “con lo cual los proyectos del país quedarían rechazados de forma y fondo”. Existen conceptos comúnmente utilizados por las propias certificadoras por lo que la redundancia normativa podría chocar con las certificadoras.

2.12.- Un tema técnico jurídico a considerar en La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” se establece que el titular del proyecto será el propietario de los créditos generados. Pero “Sin embargo, no se especifica cómo se manejarán situaciones donde la titularidad pueda ser compartida o transferida, especialmente en proyectos comunitarios o en tierras indígenas”.

2.13.- Esto ya es un debate porque cuando los “Créditos o Bonos de Carbono son del Estado”, es decir, permitir que el Estado sea titular de créditos podría generar conflictos de interés, especialmente si compite con el sector privado. Es necesario limitar la participación del Estado como titular de créditos y en todo caso “establecer un comité independiente que supervise y apruebe los proyectos estatales, garantizando que no haya conflictos de interés”.

2.14.- La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” existe una confusión entre el titular de proyecto y el titular de la propiedad que son siempre son los mismos, pues en su Artículo N°3: la ley tan solo establece que la “Propiedad del Crédito o Bono de Carbono” se menciona que los propietarios del crédito de carbono son los titulares del proyecto, es decir, solo aquellos que hayan “formalizado un proyecto" y lo han sometido a un proceso de certificación pueden ser considerados propietarios de los créditos de carbono generados.

2.15.- Considerando el Artículo N°3 de la Ley N°7.190/2023 “De Créditos de Carbono” por tanto, “no hay titularidad por sobre una reducción o evitación de emisiones a no ser que se tenga un proyecto aprobado en una certificadora internacional”, es decir, yo puedo estar generando una reducción de 1 tonelada de CO2 (Dióxido de Carbono) pero no necesariamente implica que esa reducción es mía, ya que no tengo un proyecto que me certifique eso.

2.16.- Otra duda y confusión es cuando se habla de los bosques nativos de las Áreas Silvestres Protegidas (ASP) están en un estado ecológico denominado “clímax ecológico”, donde la absorción neta de CO2 (Dióxido de Carbono) podría ser mínima, “ya que la cantidad de carbono que se absorbe a través de la fotosíntesis podría ser aproximadamente igual a la cantidad que se libera a través de la respiración y descomposición. Por lo que sería poco útil que el gobierno promocione certificaciones en Áreas Silvestres Protegidas (ASP) los cuales no podrían demostrar una adicionalidad real en términos de absorción de CO2 (Dióxido de Carbono).

2.17.- Si un Áreas Silvestres Protegidas (ASP), como un “parque nacional, está en un clímax ecológico y no tiene una captación neta significativa de carbono, podría no ser elegible para proyectos de créditos de carbono basados en la captura de carbono”. En el caso de parques nacionales o áreas protegidas ya existentes y que están bajo protección legal y cuidado del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES), el argumento de adicionalidad sería complicado poder hacer que calificaría a esa área.

2.18.- Asumiendo que algún Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del país puedan ser certificadas como para créditos o bonos de carbonos comercializables será esencial que cualquier contrato de venta de créditos de carbono no se imponga restricciones que vayan en contra del interés público o que limiten el acceso de los ciudadanos a las áreas protegidas. “Las cláusulas contractuales no deben comprometer la soberanía del país ni los derechos de sus ciudadanos. Si un comprador intenta imponer restricciones de uso, esas cláusulas deben ser revisadas cuidadosamente y, si es necesario, rechazadas”.

18.- Un tema a orientar y aclarar con la reglamentación es el propio concepto de ADICIONALIDAD que está fijado en la Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”, donde “es precisamente lo que podría complicar la certificación de áreas protegidas, ya que un artículo dice claramente los proyectos deberán demostrar adicionalidad”.

III.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:

1.- La Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” en Paraguay marca un hito en el compromiso del país con la lucha contra el cambio climático y en alinearse con las tendencias globales de mitigación.

2.- Sin embargo, este marco aunque tenga una intención es loable, la implementación y detalles de esta normativa generan preocupaciones técnicas, administrativas y operativas legítimas. Las observaciones reprochables se centran realmente según nuestro criterio técnico en la falta de participación más activa en su creación y esperando se corrija para su reglamentación, la posible exclusión de ciertos grupos y la ambigüedad en definiciones clave que podrían resultar en conflictos y malinterpretaciones.

3.- Un tema desafiante jurídica y técnicamente de la  Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono” es la ADICIONALIDAD, así como también es necesario fortalecer la capacidad institucional del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) a fin de garantizar la eficacia y la participación activa de todo este sistema.

4.- Para que Paraguay pueda aprovechar al máximo las oportunidades que ofrecen el mercado de carbono, no solo es necesario tener una buena Ley N°7190/2023 “De Créditos de Carbono”  sino que las instituciones que rigen sobre el tema tengan suficiente la capacidad técnica e intelectual para revisar y registrar estos proyectos a fin de que garanticen el cumplimiento real de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC).