PRESENTACIÓN DEL “MARCO DE POLÍTICA DEL SECTOR AGROPECUARIO (MPSA) 2020 – 2030 – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (MAG) – DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN (DGP)

Ing. Agr. (M.Sc.) Alfredo Silvio Molinas Maldonado; exministro de Agricultura y Ganadería (MAG) y exsecretario del Ambiente(SEAM hoy MADES) y actualmente Asesor Agroambiental Especializado de la Unión de Gremios de la Producción (UGP) y de la Presidencia de la Universidad San Carlos (USC) – Creo conveniente poner a conocimiento de los visitantes de este BLOGS el contenido del “MARCO DE POLÍTICA DEL SECTOR AGROPECUARIO (MPSA) 2020 – 2030 – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (MAG) – ELABORADO POR LA  DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN (DGP)”.

Como Asesor Agro-ambiental Especializado de la Unión de Gremios de la Producción (UGP) y de la Presidencia de la Universidad San Carlos (USC); no me queda más que felicitar al Ministro de Agricultura y Ganadería (MAG) en la persona del Ing. Agr. Santiago Bertoni por tan importante documento oficial sobre el “MARCO DE POLÍTICA DEL SECTOR AGROPECUARIO (MPSA) 2020 – 2030 – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA (MAG) – ELABORADO POR LA  DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN (DGP)”. A continuación, se presenta parte del material publicado oficialmente, pero que se presenta en forma inextenso en las páginas oficiales del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) de Paraguay para su revisión y consulta

Presentación:

La política para el sector agrario es el principal documento orientador, en el marco de las acciones ordenadas, transparentes y eficientes de las instituciones, concordante con las decisiones de los agentes productivos del sector agrario durante el periodo 2020 a 2030.

La construcción de este documento se realizó mediante el liderazgo conjunto entre el SIGEST y la DGP; igualmente en estrecha colaboración con los presidentes de las autarquías y con sus equipos de planificadores en varias mesas de trabajo, así también con otras instancias del MAG, especialistas nacionales y el apoyo brindado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a través de un proceso de diálogo y análisis profundo.

Se presenta un diagnóstico del desempeño del sector y de la economía en su conjunto, los objetivos estratégicos propuestos para enfrentar los desafíos y prioridades del actual periodo de gobierno. Además, de los lineamientos, los cuales hacen referencia al rol que cada institución del sector y de las instituciones aliadas, cuyos compromisos hacen al logro de los objetivos.

En conclusión, estoy convencido de que este trabajo representa un importante aporte a que las instituciones públicas creen las condiciones para favorecer y potenciar la sinergia entre los actores del sector agropecuario.

DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR AGRARIO AMPLIADO

Paraguay es una economía pequeña y el mercado internacional ofrece oportunidades para lograr rendimientos a escala, que estimulan impulsos de productividad requeridos para ser competitivos en este ámbito del comercio. Esto implica una dinámica de crecimiento que seguirá siendo, básicamente de exportador o de sustituidor eficiente de importaciones, por lo que resulta pertinente que el Estado disponga políticas orientadas hacia el desarrollo de cultivos más dinámicos.

En este sentido, uno de los desafíos para la producción agrícola se orienta hacia el incremento de la productividad por unidad de superficie, que debe ser abordado de tal manera, que sus efectos alcancen al conjunto de los productores, tanto en la fase primaria como en lo que se relaciona con la industrialización.

Esto es válido para el cultivo de soja, que si bien existen áreas productivas que muestran niveles de producción por hectárea comparables con buenos registros de Uruguay, Brasil o Argentina, será necesario desarrollar acciones que permitan difundir los avances tecnológicos a los territorios que recientemente se han ido incorporando a este cultivo.

Por su parte, al considerar la soja como materia prima para aceites o pellets, se observa que los propios productores han asumido la responsabilidad de modernizar la producción para ser competitivos.

A diferencia de lo que se observa en la soja, en el maíz se ha producido un aumento en los rendimientos casi en la misma proporción que los incrementos logrados en la producción por la incorporación de superficie. Debería recogerse la experiencia de estos productores para extender sus adopciones de tecnología a los productores de la AF, para lo cual, a los organismos de investigación y extensión del Estado, les cabe un rol clave. Asimismo, es de importancia seguir expandiendo la industrialización de maíz de manera a beneficiar a los pequeños y medianos agricultores de este grano, dando mayor valor agregado a la producción primaria.

En el caso del trigo, cabría tener en cuenta su condición de segundo cultivo anual, lo que debería significar un análisis específico de costo beneficio al momento de seleccionar tecnologías para su desarrollo. En efecto, las particularidades del clima y de las condiciones agroecológicas de Paraguay, permiten que en un mismo año se puedan realizar dos producciones, que combinen soja con maíz o soja con trigo, por ejemplo, lo que es recomendable desde un punto de vista de desarrollo de sistemas productivos que ajustan sus ciclos para mejorar la calidad de la tierra.

Esta condición, sin duda mejora para todos los cultivos la relación de costos, puesto que disminuye el impacto de la renta de la tierra en el análisis económico.

En arroz, se observaban rendimientos bastantes parejos entre los productores mayores de 50 ha. Lo anterior podría considerarse como una evidencia de que se trata de un rubro en ascenso en su producción y que podría tener impacto si es adoptado por pequeños productores, debidamente acompañados en esta opción.

Si se considera en la modalidad de producción bajo riego y el Estado se compromete en impulsar inversiones prediales, que complementen las actividades de adopción tecnológica, es probable que los productores puedan acceder a resultados económicamente atractivos.

Esto debería estudiarse en términos muy concretos con experiencias en fincas, para que este tipo de políticas alcance a productores de la AF.

El paquete tecnológico del arroz requiere agua en casi todo el proceso productivo, por lo que las zonas de cultivo deben disponer de agua que luego será administrada según el requerimiento del cultivo. En efecto, las zonas de cultivo del arroz corresponden a varias cuencas hídricas, especialmente las del río Tebicuary, en los departamentos de Caazapá, Itapúa y Misiones en el sur, mientras que en Cordillera es la cuenca del río Manduvirá. Asimismo, en la cuenca media y alta del río Paraguay, se encuentra en pleno auge la producción, específicamente en los departamentos de Concepción y San Pedro.

La expansión e intensificación del cultivo del arroz introduce dos elementos nuevos en la estructura agrícola del país: diversifica la agricultura tecnificada con un rubro con tecnología y ciclo diferentes a la soja, lo que implica agregar una fuente de ingresos y no compite con otros rubros, al ubicarse fuera de su área de cultivo.

Considerando la importancia cuantitativa que tiene el cultivo de la mandioca en la AF, y teniendo en cuenta además que según estudios presenta un estancamiento en materia de rendimientos, es del todo recomendable que los organismos técnicos de investigación y adaptación tecnológica, así como los de sanidad vegetal, dediquen recursos a su impulso productivo, puesto que involucra parte del consumo nacional y además tiene un nexo que puede ser relevante con la agroindustria que también puede innovar en sus procesos.

En general, desde un punto de vista de los bienes públicos que aporta el Estado cabe el diseño de políticas específicas que, en acuerdo con las organizaciones que disponen los productores, permita mantener la dinámica de crecimiento de los rubros para lograr impactos positivos en la población rural, que crecientemente debería ser parte de quienes participen de este desarrollo productivo.

Con relación a la producción pecuaria, el mayor desafío se centra en mejoras tecnológicas que permitan aumentar la tasa de extracción, lo que claramente está asociado a aumentar la inversión en los predios, ya sea, incorporando el confinamiento (feedlot) como sistema de engorde, la incorporación de genética de mayor rendimiento u otras formas tecnológicas de manejo del hato ganadero.

Aún existen brechas de productividad significativas con respecto a los países de la región. Por ejemplo, en Paraguay, la tasa de procreo bovino -porcentaje de terneros destetados- alcanza aproximadamente 46%, valor inferior al del resto de los países del MERCOSUR con niveles promedio del 61% (SIGOR SENACSA, 2017).

Por otra parte, el promedio nacional de tasa de extracción en 2016 – porcentaje de faena en frigoríficos sobre la población bovina controlada por los servicios veterinarios oficiales es del 15% anual, mientras que el promedio para los países de la región alcanza el 24%. Asimismo, la productividad por hectárea y por año en Paraguay alcanza 28 kg, mientras que en Brasil es de 49 kg, en Argentina 34 kg y en Uruguay 40 kg.

Tanto el crecimiento de la masa ganadera como de las exportaciones de carne hacen cada vez más imperiosa la necesidad de encontrar mercados para sus productos. Esto hace relevante disponer de certificaciones de calidad que garanticen el acceso a mercados, cada vez más exigentes en materia de sanidad e inocuidad.

Al igual que en agricultura, los desafíos se centran en el impulso al desarrollo tecnológico, un adecuado acompañamiento sanitario y estímulos a la formación y expansión de agroindustrias que han mostrado un mayor dinamismo en los últimos años.

En el sector forestal, un primer desafío constituye actualizar los marcos legales con el propósito de diseñar una estrategia de desarrollo de la cadena forestal en Paraguay. Para ello, se requiere validar la macro regionalización del país, pues ambas regiones han tenido trayectorias distintas y muestran un uso del suelo también muy diferenciado. A partir de esa focalización, resulta necesario identificar las áreas en que sea posible y conveniente establecer plantaciones forestales, considerando las especies más apropiadas para los suelos y clima.

Complementariamente, realizar los análisis de mercado prospectivo de manera tal que dicha estrategia se asiente sobre una base de factibilidad económica. La estrategia debe contener la definición de estándares de sustentabilidad físicos y naturales para las plantaciones, del mismo modo que deben cumplir con test de viabilidad económica para enfrentar las exigencias que se imponen a su establecimiento.

Tanto para los bosques nativos, como para las plantaciones, cualquier estrategia que se proponga debe considerar instrumentos de fomento, dado el escaso desarrollo sectorial. Otro tema para considerar es determinar métodos de manejo para los tipos forestales nativos de mayor potencialidad y con menores niveles de degradación.

El siguiente desafío, es impulsar la investigación a fin de definir las modalidades de industrialización. Para ello es conveniente, por una parte, vincular este esfuerzo con el diseño de estímulos estatales y, por otra parte, el desarrollo de proyectos con financiamiento especializado, de largo plazo, y atendiendo a las características del sector. Ambos aspectos, tecnológicos y de estímulos a la producción, deberían ser los pilares de esta estrategia de desarrollo forestal.

Adicionalmente y como tercer desafío, cabe identificar las principales características de la deforestación sobre: i) la productividad y cantidad de los bosques nativos; ii) la conservación de la biodiversidad; y iii) sobre cambio climático, para elaborar políticas que den respuesta a cada una de estas dimensiones del desafío en función de las realidades territoriales.

Si bien, estas líneas responden a los requerimientos de todo el sector ampliado, en continuidad con las políticas que se vienen ejecutando por parte del Estado, resulta necesario considerar particularmente a la Agricultura Familiar.

El sistema productivo correspondiente a la Agricultura Familiar20 , engloba a 250 mil fincas menores a 50 ha y lo característico de este estrato es que los recursos que disponen las familias campesinas no alcanzan para generar condiciones de desarrollo productivo sostenibles. Después de muchos años en que el Estado, y particularmente el MAG, ha dedicado recursos para su despegue, se puede concluir, que más allá de algunas experiencias exitosas21 en general, la cobertura alcanzada con los servicios que se presta es insuficiente y que los efectos de las acciones que se realizan en términos de transferencia técnica, extensión y organización de los pequeños productores, hasta ahora no han logrado revertir las precarias condiciones de producción de este sector social y productivo.

“La importancia socio económica de los productores identificados en este grupo con una superficie de hasta 20 hectáreas corresponde al 83% del total de fincas agropecuarias (241.182 unidades productivas) que conforman la base productiva agraria del país, según el CAN 2008. Estas familias de productores reciben servicios del MAG, con asistencia técnica y apoyos específicos relacionados a la producción con una cobertura relativamente baja, en relación con el total, siendo esta cobertura insuficiente y en muchos casos discontinua con poca inversión en tecnología para mejorar la productividad en las unidades productivas asistidas. Estos productores abastecen al mercado nacional, para la provisión de mandioca, granos (maíz y poroto), hortalizas y otros” 22.

Se puede aceptar, como condición general, que las actividades del sector público dirigidas a este sector se han orientado en la dirección de dotarlas de recursos y conocimientos productivos y que se ha actuado teniendo en cuenta criterios de focalización en su asignación.

Sin embargo, aunque haya espacios de mejora en las modalidades de su aplicación, lo más probable es que la ecuación no cierre por la falta de recursos básicos de las propias unidades productivas, tanto en términos de recursos físicos como de carencia de capital social, lo que devela fallas más sistémicas. Por tanto, estas condiciones que son más generales pueden ser más significativas que lo que se podría criticar acerca de la forma que asume la acción pública hacia estas familias23.

No se trata de negar la validez de la aplicación de instrumentos diferenciados por tipo de productor, sino que intentar ver que existe un plano superior en que se ubica la necesidad de un desarrollo que contemple la colaboración de los distintos sectores sociales y productivos en una misma perspectiva de desarrollo. Esto supone que la integración social y productiva debería estar en el análisis y diseño de política por sobre la aplicación de instrumentos diferenciados.

Si se persiste únicamente en la aplicación de políticas diferenciadas se seguirá contribuyendo a consolidar una estructura social agraria caracterizada por la existencia de realidades sociales y productivas paralelas.

El desarrollo de la agricultura familiar se ha ido produciendo, cada vez más, en dependencia a su acceso a recursos públicos o de la cooperación internacional. Esto lleva a que la crítica permanente de todos los sectores involucrados no sea, necesariamente, injusta, toda vez que esas políticas no han estado acompañadas de resultados observables y generalizados en esta población.

Según la estimación de los recursos orientados a la AF, en promedio, el 50% de los gastos directos del sector público agrario se dirigen a AF en forma de servicios como extensión o educación y con una gran cantidad de proyectos muy diversos, que desde el 2012 al 2018 alcanzaron unos 647 millones de dólares, esto significa un promedio de USD 92 millones anuales.

Dado que el MAG opera en gran medida orientado a este sector social y productivo, al menos un 50% de sus gastos administrativos deberían entenderse como parte de la gestión de esos recursos, con lo cual el esfuerzo estatal es aún mayor que las cifras indicadas previamente.

Si se mantiene esta forma de enfrentar el problema, probablemente, con mejoras en los instrumentos, es posible que se logren algunos resultados, pero, se puede pronosticar, que difícilmente, la agricultura familiar adquiera un motor propio de crecimiento homologable al que dispone la agricultura empresarial. Sea por su déficit en materia de capital social, por la escasa cantidad de recursos a los que tiene acceso o por las deficiencias observables en su aplicación.

En estos términos, la política hacia la agricultura familiar, que es el sector social donde se concentra gran parte de la pobreza rural, debería tener un pie en su propio desarrollo, sin manejar demasiadas expectativas en el corto plazo y a la vez, diseñar acciones que permitan la integración de buena parte de esta población en la agricultura empresarial y agroindustria, sea como proveedores de productos a través de agricultura de contrato, o en tanto población en condiciones de ser ocupada de manera asalariada dentro de las dinámicas de producción empresarial.

Si esto se formula como estrategia de largo plazo, se puede diseñar un apoyo relativamente estable a la producción de la agricultura familiar y un apoyo gradual pero creciente hacia la formación de capital social dentro de la población que la conforma. Pero, para que una estrategia de este tipo tenga éxito, se requiere del aporte y compromiso, no solo de los pequeños agricultores, sino que también del Estado y especialmente de los representantes de las grandes empresas exportadoras que deberían describir cada vez con mayor precisión sus requerimientos de mano de obra y de la calificación que resulta necesaria para que esos empleos sean productivos.

20- El Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF), en su Manual Operativo de 2010, y citado en la Ley 6.286 (2019), define agricultura familiar como la actividad productiva rural que utiliza principalmente fuerza de trabajo familiar para la producción de un predio. Además, a lo largo de un año agrícola no contrata un número mayor de veinte jornaleros asalariados (de manera temporal en épocas específicas del proceso productivo); los propietarios de la unidad de producción residen en la finca y/o en comunidades cercanas y no utilizan, bajo condición alguna, sea en propiedad, arrendamiento, u otra relación, más de 50 ha en la Región Oriental o 500 ha en la Región Occidental, independientemente del rubro productivo.

21- Ver resultados de la gestión del MAG en Anexo 4. Además, existen experiencias exitosas, que se pueden mencionar como el Programa de Desarrollo Económico Rural – Zona Norte, http://www.cadenasdevalor.org.py/ o las conclusiones que se derivan del proyecto Modernización de la gestión pública de apoyos agropecuarios (PR-L1001) del BID.

22- Presentación del Presupuesto del MAG 2020, ante la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, abril 2019.