LEY DE SERVICIOS AMBIENTALES: A 20 AÑOS DE SU APLICACIÓN AGOSTO - 2026

 . Agr. (M.Sc.) (H.Cs) Alfredo S. Molinas M.; Como Asesor Agroambiental, como Ex ministro de Ambiente y Ex Ministro de Agricultura y Ganadería de Paraguay, y Actualmente Asesor de la Presidencia de la Universidad San Carlos (USC), deseamos compartir  con ustedes unas opiniones en el ámbito sobre circunstancias que hacen a la ley de Servicios Ambientales a fin de analizar qué resultados que podemos tener luego de 20 años de su ley de creación y para lo cual iremos entrevistando a diferentes actores y lo reproduciremos en este blog para compartirlo con ustedes.

I.- INTRODUCCIÓN

1.- En el año 2006 Paraguay sancionó la Ley Nº3001 “De Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales”. Para ese momento se trataba de una legislación innovadora, porque planteaba algo que incluso hoy sigue en discusión internacional, que conservar los recursos naturales genera servicios para la sociedad y que quien realiza esa conservación debería recibir una retribución económica por ella.

2.- La Ley N°3º11/2006 /3001/como objetivo propiciar la conservación, protección y desarrollo sustentable de la diversidad biológica y de los recursos naturales mediante una retribución “justa, oportuna y adecuada”.

3.-Hoy debatir sobre la Ley N°3001/2006, presenta nuevos desafíos pues este marco legal  Ley no se limitó al bosque, sino que incorporó servicios relacionados con carbono, recursos hídricos, biodiversidad, belleza escénica, áreas silvestres protegidas y protección y recuperación de suelos. Era, por tanto, mucho más que una simple obligación administrativa de comprar certificados. La Ley N°3001/2006 pretendía crear un verdadero instrumento económico para la conservación.

 4.- Veinte años después existen áreas certificadas, compradores, vendedores, registros y transacciones. Pero la pregunta que corresponde realizar es otra ¿se aplicó realmente el sistema que estableció la Ley N°3001/2006 o terminamos construyendo, mediante decretos y resoluciones, un mecanismo administrativo bastante diferente al originalmente previsto.

5.- El análisis de su implementación demuestra que todavía existen componentes esenciales pendientes, inconsistencias entre la ley y sus reglamentaciones y, sobre todo, serias dudas acerca del impacto real que el sistema está produciendo sobre la conservación.

6.- Veinte años después en un sistema que funciona, pero no como fue diseñado ni con las ideas innovadoras.

II.- DE INCENTIVAR LA CONSERVACIÓN A CERTIFICAR LO QUE YA ESTABA CONSERVADO

1.- Cuando se propuso esta normativa uno de los fundamentos económicos era transformar la conservación en un activo. Por en la primera reglamentación de la Ley N°3001/2006, el Decreto Nº 10.247/2007 fue dictada expresamente en el contexto del Decreto  la Ley N.º 2524/04, conocida como Ley de Deforestación Cero, y de su prórroga mediante la Ley Nº 3139/06.

2.- Dado que la prórroga de la Ley N°3001/2006 condicionaba la continuidad de determinadas restricciones a la reglamentación de medidas compensatorias e incentivos por ello la reglamentación buscaba que los propietarios de inmuebles rurales de la Región Oriental de más de veinte hectáreas que hubieran mantenido más del 25 % de bosque natural exigido legalmente se les permitía certificar en servicios ambientales producidos por ese bosque excedente y negociar posteriormente sus certificados.

3.- El objetivo inicial fue compensar a aquellos que fueron afectados por la Ley de Deforestación cero, ya que si el Estado restringía la conversión de los bosques y un propietario conservaba una superficie superior a aquella que legalmente estaba obligado a mantener, debía existir un mecanismo capaz de reconocer económicamente esa conservación.

4.- Con esto se buscaba transformar al bosque en un activo en la propiedad y reducir los costos que requieren conservarlos. Sin embargo, con el transcurso de los años, el universo susceptible de certificación se fue ampliando y modificando y los más afectados fueron los que fueron objeto inicial de la Ley.

5.- Actualmente el propio marco normativo del MADES contempla, entre otros casos, la adhesión de comunidades indígenas al Régimen de Servicios Ambientales, la certificación de propiedades privadas ubicadas dentro de áreas silvestres protegidas bajo dominio público y la certificación de servicios de belleza escénica producidos por áreas silvestres protegidas.

6.- Por ende, la ley ya no demuestra adicionalidad en la conservación. Ya que no basta con certificar una hectárea y contabilizarla posteriormente como una hectárea “conservada por servicios ambientales”. Ya que probablemente esa hectárea iba permanecer conservada aunque la certificación de servicios ambientales nunca hubiese existido.

7.- Hoy el estado comunica el supuesto existo de la Ley N°3001/2006 por la cantidad de hectáreas certificadas, pero en realidad no se publica el indicador ambiental real que sería cuantas hectáreas adicionales de ecosistemas fueron conservadas, recuperadas o mantenidas gracias al incentivo económico generado por la propia Ley.

8.- Mientras esa adicionalidad no pueda demostrarse, las hectáreas certificadas constituyen un indicador administrativo, pero no necesariamente un indicador de impacto ambiental positivo.

9.- Es por ello que podemos afirmar claramente que hoy en día el Régimen de Servicios Ambientales está generando certificados de servicios ambientales pero que no representan una conservación adicional

III.- EL CERTIFICADO QUE LA LEY DEFINE COMO TÍTULO VALOR TODAVÍA NO FUNCIONA COMO TÍTULO VALOR

1.- El artículo 8 de la Ley N°3001/2006 establece expresamente que “El Certificado de Servicios Ambientales es un título valor libremente negociable y podrán negociarse en el mercado internacional para el pago de compensaciones medioambientales que también podrán utilizarse para la compensación de tributos locales o nacionales como el IRP y el impuesto Inmobiliario.

2.- Además, dice que los títulos valores respectivos serán del tipo cupón cero, no generarán intereses ni serán ejecutables contra el Estado paraguayo, salvo en su modalidad de compensación impositiva de hasta un 50% (cincuenta por ciento) del impuesto adeudado. Los títulos mencionados llevarán el aval del Ministerio de Hacienda y la Secretaría del Medio Ambiente hoy MADES, a través de la firma y sello de sus titulares.

3.- Y entendiendo lo que manda la ley, esto no es una recomendación sino es mandatorio. Sin embargo, las reglamentaciones posteriores terminaron construyendo un sistema en el cual pueden existir certificados que todavía no fueron convertidos en títulos valores.

4.- Para peor, existe resoluciones del MADES que reconoce expresamente que la certificación otorgada no autoriza a negociar esos certificados en el mercado de capitales ni a compensar tributos hasta tanto sean convertidos en títulos valores libremente negociables y las normas reglamentarias lo permitan.

5.- O sea, los encargados de hacer cumplir la Ley N°3001//2006 son las primeros en incumplirlas.

IV.- CASI VEINTE AÑOS DESPUÉS CREAMOS UNA NUEVA LEY DE CRÉDITOS DE CARBONO

1.- Finalmente aparece una paradoja particularmente interesante. La Ley n+n°3001/2006 ya establecía en 2006 que los servicios ambientales incluían la fijación, reducción, secuestro, almacenamiento y absorción de carbono y otros gases de efecto invernadero.

2.- También creó certificados, estableció la posibilidad de negociarlos y contempló incluso operaciones internacionales. Esto quiere decir que los créditos de carbono podrían haberse comercializados bajo el propio Régimen de Servicios Ambientales.

3.- Sin embargo, en 2023 Paraguay sancionó la Ley Nº 7190 “De los Créditos de Carbono”, creando una nueva arquitectura jurídica para regular titularidad, proyectos, créditos comercializables y operaciones del mercado de carbono.

4.- Y si bien no son leyes idénticas, y de positivo la Ley 7190 incorpora conceptos modernos y necesarios como adicionalidad, estándares de carbono, registros específicos, titularidad de los créditos y mecanismos relacionados con los nuevos mercados climáticos internacionales. Incluso establece expresamente que los proyectos deben demostrar adicionalidad.

5.- Pero nos resulta imposible no advertir del paralelismo conceptual entre servicios ambientales y créditos de carbono, más una viendo el marco legal paraguayo, que ya en 2006 ya habíamos creado una legislación que pretendía valorizar económicamente la captura, reducción y almacenamiento de carbono y permitir la comercialización de certificados.

6.- La Ley de Carbono quizás es más que necesaria, pero también deja una enseñanza, el problema histórico de Paraguay no es la falta de legislación ambiental sino nuestra dificultad para implementar integralmente las leyes que ya tenemos.

7.- Después de veinte años, la Ley N°3001//2006 merece una evaluación integral a fin de determinar si está cumpliendo el objetivo para el cual fue creada, si estamos en un esquema de servicios ambientales real o estamos ante un mecanismo administrativo que crea una certificación para promover cobros, tasas y esquemas de consultorías que solo sirven a una parte mínima de interesados.

8.- Quizá después de veinte años sea momento de dejar de medir el éxito de los servicios ambientales  por la cantidad certificados aprobados o hectáreas incorporadas a un registro. La verdadera evaluación debería ser cuanto se conservó gracias a la Ley N°3001/2006, o cuanto recibió realmente el propietario que tomó la decisión de conservar y si ese ingreso fue suficiente para competir con el costo de oportunidad de utilizar esa tierra para otra actividad.

9.- Por nuestra parte consideramos que después de veinte años vemos que el objetivo está focalizado en los certificados y se perdió el rumbo original que era darle un valor económico al bosque y que ese valor generara más conservación. Y quizás a 20 años nadie pueda responder que implica el régimen de servicios ambientales en el esquema ambiental de Paraguay.