LEY N°3001/2007 DE SERVICIOS AMBIENTALES: A 20 AÑOS DE SU APLICACIÓN - PARTE II: CERTIFICADOS CONVERTIDOS A MEDIDAS DE MITIGACIÓN AGOSTO - 2026

 Ing. Agr. (M.Sc.) (H.Cs) Alfredo S. Molinas M.; Como Asesor Agroambiental, como Ex ministro de Ambiente y Ex Ministro de Agricultura y Ganadería de Paraguay, y Actualmente Asesor de la Presidencia de la Universidad San Carlos (USC), deseamos compartir  con ustedes unas opiniones sobre circunstancias que hacen a la ley de Servicios Ambientales a fin de analizar qué resultados podemos tener luego de 20 años de su ley de creación y para lo cual iremos entrevistando a diferentes actores y lo reproduciremos en este blog para compartirlo con ustedes.

Caaguazú Setiembre del 2021 – Lanzamiento de la Campaña Agrícola 2021 a 2022 del Proyecto Avatí Ky

I.- INTRODUCCIÓN:

1.- En la primera parte de este análisis sobre los veinte años de aplicación de la Ley Nº 3001/2006 señalábamos que Paraguay logró poner en funcionamiento un sistema de Certificados de Servicios Ambientales, pero que ello no significa necesariamente que se haya implementado en su totalidad el instrumento económico de conservación que originalmente había diseñado la ley.

2.- En esta segunda parte queremos abordar otro problema que se fue consolidando con el transcurso de los años: la utilización de los Certificados de Servicios Ambientales como una exigencia cada vez más vinculada a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, auditorías ambientales, compensaciones y hasta sanciones administrativas.

3.- La Ley N.º 3001 es clara en su artículo 11 donde establece que “determinados” proyectos de obras y actividades definidos como de alto impacto ambiental deben incorporar dentro de sus inversiones una compensación mediante la adquisición de Certificados de Servicios Ambientales, y aclara expresamente que dicha obligación se aplica sin perjuicio de las demás medidas de mitigación y conservación que correspondan.

4.- Es decir, la ley distingue claramente ambas cosas, por una parte están las medidas ambientales que debe implementar un proyecto para prevenir, reducir o controlar sus impactos y por otra aparece la obligación adicional de adquirir Certificados de Servicios Ambientales exclusivamente para determinadas actividades calificadas como de alto impacto ambiental.

5.- La cuestión que debemos analizar veinte años después es si esa diferencia se ha mantenido o si, por vía administrativa, la compra de certificados terminó convirtiéndose progresivamente en otra exigencia dentro del sistema ordinario de gestión ambiental.

II.- EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL NO SIGNIFICA ALTO IMPACTO AMBIENTAL:

1.- Este debería ser el punto de partida de cualquier análisis, ya que no todo proyecto sometido a Evaluación de Impacto Ambiental es un proyecto de alto impacto ambiental y la diferencia parece elemental pero resulta decisiva para determinar quién está obligado a adquirir Certificados de Servicios Ambientales.

2.- La Ley N.º 294/93 establece un régimen de evaluación ambiental aplicable a numerosas obras y actividades y que todo proyecto deba ser evaluado ambientalmente significa que sus posibles impactos deben ser identificados, analizados y gestionados.

3.- Esto no significa automáticamente que se trate de una actividad de alto impacto ambiental. Y la Ley N.º 3001 tampoco dijo que toda actividad que requiera una Declaración de Impacto Ambiental deba adquirir certificados.

4.- En el artículo 11° de la Ley N.º 3001 se utilizó una categoría mucho más específica: “proyectos de obras y actividades definidos como de alto impacto ambiental” y cito ejemplos como caminos, obras hidráulicas, usinas, líneas de transmisión eléctrica, ductos, obras portuarias, industrias con altos niveles de emisiones y vertidos urbanos e industriales, dejando al Poder Ejecutivo la determinación del listado correspondiente.

5.- El dilema es que el propio MADES resolución tras resolución dejo de comprender que entiende por “alto impacto ambiental” y hoy en día casi todo proyecto sometido a Evaluación de Impacto Ambiental lo toma  como si fuera automáticamente de alto impacto y los obliga a adquirir esos certificados.

III.- LOS CERTIFICADOS NO FUERON CREADOS COMO UNA MEDIDA AMBIENTAL GENÉRICA:

1.- Un proyecto sometido a Evaluación de Impacto Ambiental ya debe cumplir las medidas ambientales que correspondan a sus características particulares. Estas medidas deben responder a los impactos concretos identificados.

2.- La lógica para esto es sencilla, para cada impacto corresponde una medida ambiental técnicamente relacionada con ese impacto y los certificados de servicios ambientales no fueron creados para sustituir esa lógica.

3.- Por ello, la adquisición de certificados de servicios ambientales no debería convertirse en una especie de medida ambiental genérica que pueda incorporarse indiscriminadamente a cualquier proyecto, auditoría o procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental.

4.- La obligación legal si existe, pero para una categoría específica determinada por la ley: proyectos de alto impacto ambiental. Y esta diferencia resulta particularmente importante para el sector productivo.

5.- Un productor que cuenta con una Licencia Ambiental debe cumplir todas las medidas previstas en su Plan de Gestión Ambiental, pero tampoco corresponde asumir que por el simple hecho de estar sometido al régimen de Evaluación de Impacto Ambiental, debe agregársele una nueva obligación económica consistente en adquirir Certificados de Servicios Ambientales.

6.- El objetivo de la Evaluación de Impacto Ambiental es gestionar correctamente los impactos y no generar compradores forzados para otro régimen ambiental que implica el aumento de las recaudaciones de la propia institución.

IV.- CUANDO EL CERTIFICADO COMIENZA A FORMAR PARTE DEL TRÁMITE:

1.- La discusión se vuelve más importante cuando observamos cómo evolucionó administrativamente el régimen. En febrero de 2019, el propio MADES informó que estaba notificando a proponentes de proyectos considerados de alto impacto para exigir la adquisición de certificados y manifestó expresamente que pretendía potenciar esta figura incorporando la exigencia en la propia Declaración de Impacto Ambiental.

2.- Esta afirmación refleja claramente el cambio de lógica donde una cosa es que una obra reúna objetivamente las condiciones de alto impacto establecidas por la normativa y en consecuencia quede alcanzada por el artículo 11. Pero otra cosa diferente es utilizar el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental como mecanismo para “potenciar” el mercado de certificados.

3.- La política ambiental debe determinar quién necesita compensar sus impactos ambientales, pero últimamente esto funcionando solo para imponer la necesidad de vender certificados sin determinar claramente porque el comprador lo está adquiriendo.

4.- Y si bien es cierto que el Régimen de Servicios Ambientales necesita compradores para funcionar, un mercado genuino debería crecer porque existe una demanda y no porque administrativamente se amplía el universo de personas obligadas a adquirir certificados.

5.- Hoy en día hasta una despensa es considerado de alto impacto ambiental y artificialmente debe adquirir certificados de servicios ambientales, por lo cual casi todos los proponentes se convirtieron en compradores obligados.

V.- MEDIDAS AMBIENTALES MÁS CERTIFICADOS: ¿DÓNDE TERMINA LA COMPENSACIÓN Y COMIENZA LA CARGA?:

1.- La 3001 establece que para las actividades verdaderamente calificadas como de alto impacto la inversión en Servicios Ambientales no podrá ser inferior al 1 % del costo de la obra o del presupuesto anual operativo de la actividad y también menciona que esta adquisición se realiza sin perjuicio de las demás medidas de mitigación y conservación.

2.- Por eso resulta todavía más importante evitar una interpretación extensiva de la categoría “alto impacto”. Porque cuando esta obligación se aplica a actividades que no reúnen realmente esa condición, el productor termina soportando una carga económica adicional que no surge de un nuevo impacto técnicamente identificado, sino de una clasificación administrativa.

3.- Desde la perspectiva económica si la compra se transforma en una condición obligatoria para obtener, mantener o renovar determinadas actuaciones ambientales, comienza a operar como una carga ambiental adicional o casi un “impuesto ambiental” a pagar en tasas ambientales.

4.- Y allí debemos volver al principio, las herramientas ambientales no deberían utilizarse simplemente porque generan ingresos o transacciones sino que deben utilizarse porque producen un resultado ambiental concreto.

VI.- HECTÁREAS CERTIFICADAS NO SON HECTÁREAS CONSERVADAS POR EL MADES:

1.- Este punto también merece una revisión en la forma en que se presentan los resultados institucionales. En mayo de 2023, el MADES presentó como uno de sus logros haber alcanzado 1.027.789 hectáreas bajo el Régimen de Servicios Ambientales, señalando además un incremento del 260 % frente a una meta institucional de aumento de áreas certificadas.

2.- En 2024 volvió a destacar públicamente haber superado el millón de hectáreas certificadas. Y el actual Plan Estratégico Institucional mantiene el aumento de hectáreas certificadas como indicador de desempeño de la Dirección de Servicios Ambientales.

3.- Pero debemos diferenciar claramente qué mide ese indicador. Cuando un propietario conserva un bosque, quien conserva físicamente ese bosque es el propietario, cuando una comunidad mantiene su territorio natural, quien está sosteniendo esa conservación es la comunidad.

4.- El MADES cumple una función indispensable: verifica, certifica, registra, controla y administra el régimen. Por tanto, el aumento de hectáreas certificadas puede ser perfectamente un indicador de utilización o alcance administrativo del programa, pero no puede asumirse automáticamente es que constituya un indicador institucional de impacto positivo.

5.- Porque certificar una superficie que ya estaba conservada no significa necesariamente haber producido nueva conservación. Y mucho menos puede atribuirse enteramente a la institución el resultado ambiental generado por propietarios privados que llevan años o décadas manteniendo esos recursos naturales.

6.- La Adicionalidad generado por un privado no puede ser usado por el gobierno que lo único que hace es contabilizar las hectáreas certificadas de los proponentes y nos dice cuántas hectáreas ingresaron administrativamente al régimen y eso no necesariamente implica cuanto conservó el estado ni cuanto apoyo el estado al privado para ingresar al régimen.

7.- Incluso el aumento de transacciones no significan necesariamente un mejor mercado de conservación. Ya que una transacción obligatoria demuestra que existió un comprador porque una norma o una decisión administrativa le exigió comprar y cuantos más compradores obligados consiga crear desde el MADES mejores serán las estadísticas de transacciones pero no por ello significa que Paraguay conserve más.

CONCLUSIÓN:

De pagar por conservar a pagar para cumplir:

1.- La Ley 3001/2006 nació con la idea importante de reconocer que los servicios que proporcionan los ecosistemas tienen valor y que quienes los conservan deben poder recibir una retribución económica por ello.

2.- Veinte años después, ese principio continúa plenamente vigente, pero se necesita revisar la forma en que terminamos aplicándolo, ya que no todo proyecto sometido a Evaluación de Impacto Ambiental es de alto impacto y no toda medida ambiental debe convertirse en compra de certificados.

3.- Además, en términos de conservación de la Biodiversidad no toda hectárea certificada constituye conservación adicional. Y no se debería presentar al aumento de hectáreas certificadas o de transacciones como prueba suficiente del éxito ambiental del país ya que el régimen hoy en día no presenta adicionalidad real.

4.- Por último, si para conseguir compradores necesitamos transformar cada vez más obligaciones ambientales en adquisición de certificados, habremos alterado la lógica original del sistema y pasaremos de un mecanismo pensado para pagar por conservar a otro donde, cada vez con mayor frecuencia, simplemente se termina pagando para cumplir.