INFORME EJECUTIVO PARA UNIÓN DE GREMIOS DE LA PRODUCCIÓN (UGP) - REVISIÓN TÉCNICA RÁPIDA DE LA ENPAB 2025-2030: PRINCIPALES IMPLICANCIAS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

Ing. Agr. (M.Sc.) (H.Cs) Alfredo S. Molinas M.; Como Asesor Agroambiental, como Ex ministro de Ambiente y Ex Ministro de Agricultura y Ganadería de Paraguay, Actualmente Asesor de la Presidencia de la Universidad San Carlos (USC) hemos con el especialista Lic. Jorge Martínez, nos permitimos presentar unos comentarios acerca de algunas noticias que han salido hace unas semanas sobre el comercio y el mercado de carbono a nivel global.

Este informe presenta un resumen técnico sobre lo que pudimos revisar en forma práctica respecto al documento citado, ya que el documento completo es muy extenso y la socialización se hizo recién cinco días antes de su presentación al público. 

1.- Aproxima a la Estrategia Nacional y Plan de Acción para la Conservación de la Biodiversidad (ENPAB): 

La Estrategia Nacional y Plan de Acción para la Conservación de la Biodiversidad del Paraguay 2025–2030 (ENPAB) constituye un instrumento relevante para ordenar prioridades nacionales de conservación, alineadas con compromisos internacionales y con una lógica de planificación que, en términos generales, resulta pertinente.

No obstante, desde la perspectiva del sector agropecuario, la principal preocupación no radica en el documento como marco conceptual, sino en las implicancias prácticas que puede traer la ejecución de sus metas, particularmente si la implementación deriva en enfoques regulatorios o de control que no consideren la realidad territorial agro productiva del Paraguay.

En ese sentido, el documento de ENPAB abre un escenario oportunidades para los actores que trabajan en temas de biodiversidad, pero también consigo riesgos de incertidumbre normativa, ya que siempre quieren establecer nuevas leyes, decretos o resoluciones. Así mismo el documento presenta divergencias y asimetrías donde se redunda palabras de mejoramiento del sector productivo o “mayor sostenibilidad en la producción”, lo cual usualmente termina ejerciendo presiones al productor.

Sin embargo, el documento obvio lo fundamental como país, que la conservación dentro del sistema público tiene una debilidad insostenible en lo económico, social y ambiental. Y en vez de fortalecer el sistema público de conservación actual se quiere trasladar la conservación al sector privado productivo, donde el esfuerzo e inversión de los productores ejercen una presión adicional.

Con este análisis se expone un resumen de opinión que esperemos pueda servir para la toma de decisiones futuras y para avanzar en una mesa de trabajo con el MADES para conversar sobre estos aspectos.

2.- Puntos de Revisión:

2.1.- Teoría de Cambio del documentó

En el documento, pág. 95 del mismo, se cita lo siguiente:

“Si Paraguay fortalece sus marcos normativos, institucionales y financieros; integra la biodiversidad en la planificación territorial y en la gestión sectorial; reduce las amenazas directas sobre ecosistemas y especies; implementa prácticas sostenibles de producción y consumo; amplía y mejora la gestión de áreas conservadas; promueve la restauración ecológica; y asegura una gobernanza participativa basada en evidencia científica y saberes tradicionales, entonces será posible conservar la biodiversidad y consolidar un sistema nacional robusto que permita gestionar, restaurar y utilizar de manera sostenible los recursos naturales. Esto conducirá al impacto final deseado: un Paraguay que integra la biodiversidad como base del bienestar, la resiliencia climática y el desarrollo sostenible.”

La frase de la Teoría de Cambio (pág. 95) arranca con: “Si Paraguay fortalece sus marcos normativos, institucionales y financieros…” y eso, leído en términos prácticos tiene una implicancia clara: el camino hacia la meta se plantea como más fortalecimiento normativo, es decir, potencialmente más regulación, más instrumentos, más exigencias.

Crisis de contradicción: al mismo tiempo de exponer esta teoría del cambio en un plan de acción país, el discurso oficial de las altas autoridades es que Paraguay ya tiene un modelo sostenible y un marco robusto. Por tanto, tenemos un mensaje contradictorio que no ayuda ni al gobierno ni al sector privado. Y no se entiende si tenemos sostenibilidad, si Paraguay es sólido en sus compromisos ambientales, si hay vacíos o si realmente es necesario nuevas reglamentación.

Es más que necesario mantener un lenguaje unificado en los documentos gubernamentales para no caer en circunstancias pocas claras donde somos sostenibles pero la narrativa dice lo contrario.

2.2.- Modelo de desarrollo – necesidad de mayor coherencia:

En el documento se habla de presiones relevantes sobre la biodiversidad asociada a la deforestación y al cambio de uso de la tierra. Sin embargo, en paralelo, las autoridades nacionales suelen sostener en espacios internacionales que el modelo de desarrollo paraguayo presenta avances importantes en sostenibilidad, particularmente por mejoras tecnológicas, intensificación productiva y adopción de buenas prácticas.

Esta dualidad de mensajes genera un punto de atención. Si no se explica adecuadamente el contexto país, puede instalarse una percepción generalizada de que la producción agropecuaria es inherentemente incompatible con la conservación, lo cual no refleja necesariamente la realidad territorial ni los esfuerzos existentes de productores y gremios.

Un ejemplo relevante se encuentra en la página 325, en el apartado de resultados de talleres con jóvenes, donde se describe las prioridades identificadas por la juventud paraguaya:

“Instar al cambio del modelo de producción actual a un modelo sostenible que priorice la trazabilidad, la seguridad alimentaria, las buenas prácticas ambientales y el comercio justo y equitativo”

Si bien estas opiniones son legítimas dentro de un proceso participativo, se considera necesario que los equipos técnicos responsables de conducir estos espacios incorporen mecanismos de contextualización y aclaración, a fin de evitar que se consoliden apreciaciones generales que contradicen la realidad nacional e incluso son apreciaciones que el propio estado muchas veces lo explico.

En más, cuando se trabaja con juventudes, un grupo altamente expuesto a narrativas simplificadas y a contenidos mediáticos con sesgo resulta importante que las instituciones públicas garanticen un mínimo de equilibrio informativo, presentando datos verificables sobre:

-        la evolución real del cambio de uso de suelo por regiones,

-        el rol de las áreas bajo manejo privado y productivo en la conservación de remanentes y cursos de agua,

-        y la diferenciación entre producción formal/cumplidora y prácticas ilegales o no planificadas.

De lo contrario, existe el riesgo de que los talleres, en lugar de fortalecer capacidades y construir una visión compartida, refuercen percepciones negativas hacia el sector productivo, afectando la cooperación público-privada necesaria para implementar metas nacionales de biodiversidad.

2.3.- Riesgos en la ejecución del plan ¿más exigencias normativas?

La ENPAB plantea objetivos ambiciosos y una agenda amplia que abarca planificación territorial, conectividad, restauración, manejo de especies, soluciones basadas en la naturaleza, financiamiento e información.  Sin embargo, el documento no siempre deja suficientemente explicitado cómo se traducirán esas metas en instrumentos concretos, y esto genera incertidumbre para el sector productivo en tres aspectos:

·        Normativo: posibilidad de nuevas restricciones, estándares o requisitos administrativos.

·        Operativo: aumento de fiscalización y obligaciones sin capacidades instaladas.

·        Económico: costos de adecuación sin mecanismos claros de incentivos o compensación.

En términos sencillos, el riesgo no es la orientación estratégica del documento, sino como se irá a operativizar los objetivos con un enfoque de “cumplimiento” que usualmente recae en el sector privado, sin un esquema realista trabajo ni de incentivos y corresponsabilidad.

2.4.- Falta de sinceridad sobre el estado real del sistema de conservación: el peso de lo privado y la fragilidad de lo público:

La ENPAB reconoce la importancia de fortalecer el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP) y la conectividad ecológica. Sin embargo, para un análisis país, resulta clave explicitar una realidad conocida por todos los actores territoriales: una parte significativa de las áreas que hoy sostienen biodiversidad efectiva dependen del esfuerzo privado, ya sea mediante conservación voluntaria, retención de bosques, protección de cursos de agua, reservas productivas y manejo responsable del territorio.

Al mismo tiempo, existe una realidad extendida en las áreas silvestres protegidas que enfrentan limitaciones crónicas de gestión, infraestructura insuficiente, falta de personal, escasa presencia operativa, presión de ilícitos y bajo financiamiento.

Si el diagnóstico no es plenamente transparente sobre este punto, se corre el riesgo de construir metas que, en la práctica, terminan descansando sobre el sector productivo, sin siquiera reconocer que mucho de lo que se hizo hasta hoy se logró gracias al esfuerzo del productor.

1.1.   Enfoque de “producción como amenaza”

La ENPAB identifica presiones y amenazas sobre biodiversidad (cambio de uso del suelo, fragmentación, incendios, cacería/tráfico, invasoras, contaminación, etc.).  Esto podría ser válido como parte de un diagnóstico general, pero el documento al parecer tiene un diagnóstico más teórico que practico.

Por lo que en la implementación de las metas puede existir un riesgo de que se instale una lectura simplificada de que la producción agropecuaria quede tratada como “factor de riesgo” en términos generales, cuando en la realidad paraguaya es que gran parte de las mejores franjas de conservación funcional (remanentes, bordes, corredores productivos, protección de agua) se mantienen en propiedades productivas, y el manejo territorial del productor muchas veces es la primera línea de contención frente a incendios, caza furtiva y degradación.

Cuando se presenta al productor como problema, sin incorporar su rol real como actor de conservación territorial, se debilita la legitimidad del instrumento y se dificulta la cooperación.

1.2.   Conflictos humano-fauna (ganadería y grandes felinos)

La ENPAB menciona como eje relevante la necesidad de mitigar conflictos entre vida silvestre y comunidades locales, promoviendo coexistencia y participación en la gestión. Sin embargo, desde el sector ganadero existe una preocupación concreta; “el conflicto con grandes felinos no se resuelve con mensajes generales, sino con protocolos operativos, tiempos de respuesta, mecanismos legales aplicables y apoyo técnico en campo.”

Si la normativa nacional habilita en ciertos casos herramientas como la translocación de felinos, pero el documento no aterriza cómo se implementará, con qué capacidades y bajo qué criterios, el resultado es previsible: el conflicto seguirá existiendo, con pérdidas económicas y tensión social, mientras se incrementa el riesgo de sanciones o judicialización sobre productores que no cuentan con alternativas reales.

1.3.   “Conectividad” y “corredores”.

En los últimos años se viene incluyendo mucho en los planes la “Conectividad” y “corredores”, donde generalmente dibujan sobre mapas los sitios ideales para esta características, pero al dibujar olvidan que estos espacios podria caer sobre propiedades privadas y zonas productivas instaladas, por lo que la creación de estos espacios de conservación sin respetar la legalidad del país podria ser riesgoso para el propio desarrollo sostenible de la zona donde estos son mapeados.

Si bien mantener la conectividad y corredores de áreas protegidas es positivo, hasta hoy existe la duda de cómo se pretende materializar la “conectividad”, ya que hemos visto varios planes de ordenamiento territorial que pretender imponer “restricciones de uso”, “servidumbres de hecho” y “mayor presión en zonas productivas estratégicas”.

El propio texto menciona la necesidad de respetar derechos de propiedad privada al impulsar restauración e integridad ecológica, pero muchas veces nos encontramos con planes que son promovidos sin respetar la propiedad privada ni las garantías de las libertades que un productor pueda tener en su campo.

La “conectividad” y el establecimiento de los “corredores” debe realizarse respetando la seguridad jurídica, mediante acuerdos voluntarios y sin imposiciones que no tengan rigor científico comprobado. Además, el uso de una propiedad privada como parte de “corredores” debe dar lugar a retribuciones y compensaciones justas para el afectado.

1.4.   Conservación mediante OMEC

En la ENPAB se plantea como prioridad fortalecer áreas protegidas y conectividad, citando al OMEC como una forma efectiva.  Pero hasta el momento se comprende poco del alcance del término Otras Medidas Efectivas de Conservación  “OMEC” y esta nomenclatura poco claro y no aterrizada al país puede dar lugar a un marco poco claro sobre qué cuenta, qué se exige, quién valida, qué duración tiene, y sobre todo qué recibe el propietario a cambio.

Ahí es donde el concepto que parece técnico realmente adquiere una dimensión “moral” o “política”. Es más, partiendo de la base que no puede considerarse OMEC algo que el productor ya mantiene por ley (ej. franjas obligatorias o cumplimiento básico). Si no hay adicionalidad, se vuelve un mecanismo de “apropiación” de esfuerzos privados existentes.

Si el estado está buscando formas de conservación adicional tiene que priorizar lo que hoy se conserva en forma poco real y transparente, y la creación de nuevas medidas no pueden depender nada más que exoneración de impuestos, accesos preferenciales, etc. Todo eso son promesas para ingresar a estos programas que sabemos cómo concluyen en la práctica.

Por ello el temor nuevamente se plantea que se quiera imponer regulaciones para imponer las OMEC, presión financiera a través de bancos/seguros/cooperativas para que exijan a los propietarios o productores que mantengan zonas OMEC como condición de acceso. O también que el estado propiamente genera estándares para productores que se adhieran a los sistemas de conservación voluntario y a los que no deseen que diezmen la reputación del productor como “no sostenible”

3.- Conclusión

Los puntos expuestos en este análisis rápido y preliminar demuestran que el plan es aceptable pero presenta contradicciones respecto a la imagen que se proyecta del país. La contradicción puede ser únicamente un problema de narrativa pero como país no podemos seguir dos mensajes al mismo tiempo:

a.)    Mensaje externo (relaciones públicas y mercados)

“Paraguay tiene un modelo productivo sostenible, eficiente, con intensificación, y no depende de deforestación”.

b.)    Mensaje interno (para proyectos de cooperación y solicitar recursos)

“La deforestación y el cambio de uso de la tierra siguen siendo una amenaza central y debemos corregirla con urgencia”.

El problema de esto es que la falta de un mensaje único debilita ambos mensajes, más allá de ser falsos o verdaderos. Se crea como un doble discurso, donde “somos sostenibles para vender nuestros productos al extranjero” pero “somos insostenibles para pedir plata y búsqueda de financiamiento”.

Debemos sostener que el modelo productivo es sostenible en muchos aspectos (productividad, eficiencia, tecnología, menor presión por hectárea, buenas prácticas, protección privada de remanentes, conservación de la biodiversidad, cuidados del agua, etc.). Y si bien persisten mínimos focos de actividades ilegales o personas que no trabajan dentro de lo que el marco normativo exige, estos son el menos respecto a la gran porción de productores que apuestan por la sostenibilidad.

Si continuamos con esta imagen donde para “quedar bien afuera”, se presenta todo el sistema como sostenible y para “justificar financiamiento”, se presenta todo el sistema como crítico y amenazado. Pues con esto el gobierno, estado o ministerio, rompe la confianza de trabajo público-privado, porque el sector productivo queda en el medio como “responsable por defecto”.

Esta inconsistencia narrativa que se instala en documentos de solicitud de recursos financieros a proyectos de cooperación indirectamente termina colocando a la producción como amenaza a la sostenibilidad y se genera incertidumbre y posiciones encontradas entre los productores.

El documento de ENPAB contiene muchas acciones y medidas que parecen interesantes en el papel pero la ejecución del plan podría transformar una buena voluntad en un riesgo a la misma sostenibilidad ya que se habla de implementar o mejorar las normativas, aumentar exigencias y expectativas,

Un riesgo real también es que la ENPAB fija acciones con metas ambiciosos de conservación y conectividad al 2030, es decir para 4 años. Por lo que el objetivo que pueda tener el gobierno de “mostrar resultados” rápidos, podría recaer en acciones adicionales al productor ya que al no haber presupuesto público lo más fácil es trasladar el costo de la actividades al privado.

La ENPAB se debe implementar con seguridad jurídica bajo reglas que ninguna medida pueda generar restricciones adicionales a las existentes actualmente y que cualquier propuesta debe basarse en estudios científicos comprobados, diálogos con los afectados y respetando la propiedad privada.

2.      Recomendaciones y trabajos prioritarios con el MADES

1.      Instalar una Mesa Técnica de trabajo

2.      Unificar el mensaje país sobre sostenibilidad y biodiversidad.

3.      Diferenciar problemas estructurales de conservación de la actividad productiva formal.

4.      Establecer salvaguardas de seguridad jurídica para el sector privado y de “no imposición adicional”.

5.      Clarificar el alcance de “fortalecer marcos normativos” que utilizan en sus proyectos, planes y programas.

6.      Implementación basada en evidencia y realismo territorial (Exigir que cualquier medida adicional esté respaldada por estudios científicos y análisis de impacto).

7.      Fortalecer capacidades públicas antes de trasladar exigencias al sector privado.

8.      Evitar metas ambiciosas en los proyectos y programas sin financiamiento asegurado.

9.      Gestión de conflictos humano–fauna: soluciones operativas y no solo declarativas

10.   Mejorar la calidad del proceso participativo y la comunicación pública (asegurando la participación de los afectados y con tiempos prudenciales para revisión de documentos).